@2024 L’Action nationale
Dans le contexte de la renégociation de l’ALÉNA – devenu l’Accord États-Unis–Mexique–Canada (AEUMC) – au cours de la dernière année, en particulier, le Canada a beaucoup trop souvent été présenté (il s’y est d’ailleurs lui-même efforcé effrontément) comme une victime du protectionnisme américain et des politiques nationalistes injustifiables de l’administration Trump. Le fait que ce dernier ait imposé de nouveaux tarifs à l’importation sur l’acier et l’aluminium canadiens (et donc québécois) en plus de menacer de faire de même pour les automobiles assemblées en Ontario aura évidemment concouru à justifier cette posture victimaire. Pourtant, il ne faudrait pas oublier, d’abord, que le Canada a immédiatement répliqué coup pour coup aux tarifs américains : dès l’été 2018, le gouvernement fédéral aura imposé des dizaines de surtaxes sur 17 milliards $ en importations d’acier, d’aluminium, de yogourt, d’aliments et de plats préparés, de whisky, de produits cosmétiques et chimiques, de bois, de papier, d’électroménagers, de machinerie, de literie et même de stylos américains. Tous ces tarifs demeurent en vigueur à l’heure actuelle, malgré la signature de l’AEUMC.
Plus fondamentalement encore, il faut souligner en deuxième lieu que l’intense médiatisation ayant entouré la libéralisation partielle du marché du lait dans le cadre de l’AEUMC aura camouflé le fait que le Canada a, durant ces négociations, défendu farouchement (et, dans certains cas, obtenu l’élargissement) de plusieurs autres clauses protectionnistes qui avaient été incluses à l’ALÉNA : protections de la propriété intellectuelle, exemption généralisée pour les industries culturelles, restrictions à la propriété étrangère des entreprises de télécommunication et de services financiers, élimination de la clause de proportionnalité appliquée au secteur énergétique, etc. Qui plus est, si les États-Unis (USA) ont incontestablement pris sous la présidence Trump un virage protectionniste important, le Canada aura dans les faits été autant, sinon plus, protectionniste que les USA durant la majeure partie du XXe siècle et le demeure encore aujourd’hui, à plusieurs égards. Tant en matière de tarification des importations que de restrictions imposées aux investissements étrangers, le Canada demeure un marché plus fermé que ne l’est le marché américain. Il n’y a qu’au niveau des barrières « non tarifaires », telles que les mesures compensatoires et antidumping, que les USA se révèlent plus agressifs que le Canada.
Ainsi, bien que les escarmouches commerciales des derniers mois entre le Canada et les USA, notamment sur la question des tarifs à l’importation, mais également sur le bois d’œuvre ou les subventions à l’industrie aéronautique, de même que la renégociation de l’ALÉNA, aient mis en exergue les limites de la libéralisation du commerce entre les deux pays, elles n’auront en fait représenté que le dernier cycle protectionniste en date de l’évolution des relations entre les deux pays, qui oscillent entre intégration et désintégration depuis le milieu du XIXe siècle. Qui plus est, et tout comme la saga de l’AEUMC vient de le démontrer, le protectionnisme et le nationalisme canadian auront toujours eu une influence substantielle sur ces relations, de la « Politique nationale » du gouvernement Macdonald après 1879 en passant par l’instauration de « préférences impériales » envers la mère patrie britannique jusqu’à la Seconde Guerre mondiale – nul besoin de préciser ici qu’il n’y eut jamais, à l’inverse, de « préférence républicaine » accordée par le Canada à la France – puis par les mesures de « canadiennisation » de l’économie mises en œuvre par Trudeau le père entre ١٩٦٨ et ١٩٨٤. Nous en retraçons ici les grandes lignes, afin de dévoiler une fois pour toutes l’un des pans négligés du nationalisme canadian : le protectionnisme.
Le premier cycle de libéralisation des échanges entre les USA et les colonies canadiennes s’ouvrira avec le Traité de réciprocité de 1854, que ces dernières auront tôt fait de bafouer en imposant de nouveaux tarifs à l’importation pour financer la construction des réseaux ferroviaires dès 1858-59 (tarifs Cayley-Galt). Combinés à la résurgence du protectionnisme américain dans la foulée de la guerre civile de 1861-1865, ces tarifs mèneront à la fin de ce premier cycle aussi tôt qu’en 1866, par suite de l’abandon de la réciprocité. Le nationalisme économique canadien s’imposera ensuite dès la Confédération, puis encore davantage à compter des années 1870, notamment par l’entremise de la « Politique nationale » mise en place par le gouvernement Macdonald, qui fera passer la part taxable des importations en provenance des USA de 45 % à 60 % du total entre 1879 et 1890.
Au tournant des années 1890 ainsi, le protectionnisme est bien ancré tant aux USA qu’au Canada. À la « Politique nationale » des conservateurs, s’ajoutera ensuite, sous les libéraux de Wilfrid Laurier et en réaction à l’accroissement des tarifs américains sur les produits agricoles canadiens et le textile britannique, la politique de la « préférence impériale » en vertu de laquelle, à compter de 1897, les tarifs canadiens sur les importations britanniques deviendront largement inférieurs aux tarifs sur les importations américaines. Au moment de débuter le XXe siècle, le Canada sera déjà aussi dépendant que les USA, sur le plan budgétaire, des tarifs douaniers qui composeront alors plus de 50 % des revenus fédéraux. Un plus large éventail de produits importés sera par ailleurs déjà couvert par des tarifs au Canada qu’aux USA, bien que les Américains continuent alors d’imposer des tarifs à taux plus élevés.
Le boom minier et manufacturier américain, entre 1900 et 1915, engendrera une libéralisation partielle des politiques commerciales américaines, les USA cherchant à exporter leurs surplus. Une nouvelle entente de réciprocité avec le Canada sera négociée en 1911, mais ce traité sera rejeté par la population canadienne lors d’une élection référendaire qui reportera au pouvoir les conservateurs – antiaméricanistes et impérialistes – de Robert Borden. Ayant fait campagne avec le slogan « Canada First », ceux-ci craignaient alors une annexion économique, sinon carrément politique du Canada par les USA advenant l’adoption d’un tel traité. Le protectionnisme canadien persistera donc et s’intensifiera parallèlement au protectionnisme américain – de retour en force – au cours des années 1920 et 1930. Suite à l’adoption de l’agressif tarif « Smoot-Hawley » par les USA en ١٩٣٠, le Canada (alors dirigé par les conservateurs de Richard Bennett) approfondira le système de « préférence impériale » avec la Grande-Bretagne et plusieurs pays de l’Empire britannique.
L’établissement de ce bloc commercial impérial, combiné à la crise économique, poussera les USA à réviser une fois de plus leur politique commerciale sous Roosevelt et Cordell Hull : en 1934 sera adopté le Reciprocal Trade Agreements Act, qui instrumentalisera les hauts tarifs instaurés durant les années 1920 et 1930, à la manière d’outils de négociation afin d’obtenir de nouveaux traités de réciprocité bilatéraux. L’un d’eux sera signé avec le Canada, sous Mackenzie King, en 1935 et entamera une réduction mutuelle des tarifs à l’importation qui se perpétuera après la Seconde Guerre mondiale sur une base multilatérale dans la foulée du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Il faut toutefois rappeler que si l’accord de réciprocité de 1935 ainsi que le GATT libéraliseront le commerce nord-américain (et mondial), cette libéralisation ne sera que partielle : dans les deux cas, en effet, la réduction des tarifs à l’importation sera compensée – surtout aux USA mais également au Canada – par un recours beaucoup plus fréquent aux barrières commerciales non tarifaires, soit aux quotas d’importation, aux exemptions sectorielles (notamment en agriculture), aux mesures antidumping et compensatoires, aux règles d’origine, puis aux restrictions des exportations.
Au cours de la première moitié du XXe siècle, il vaut également la peine de le rappeler, le Canada sera devenu sensiblement plus protectionniste que les USA eux-mêmes. Le gouvernement fédéral canadien deviendra d’abord largement plus dépendant, financièrement, des tarifs douaniers que le gouvernement américain, puis la proportion des importations canadiennes couverte par des tarifs (en pourcentage de la valeur totale des importations) atteindra près du double de la proportion américaine au tournant des années 1930. La libéralisation multilatérale des échanges engendrée par le GATT aura pour effet de mitiger, et, dans quelques cas, de renverser ces tendances, mais donnera lieu à de nouvelles pratiques protectionnistes, y compris au Canada, qui engendreront certains des conflits ayant été au cœur, notamment, de la renégociation de l’ALÉNA plus de 70 ans plus tard.
Dès les années 1950, les barrières non tarifaires s’accroîtront effectivement en proportion inverse de l’abandon des tarifs douaniers. Le meilleur exemple de cette « libéralisation partielle » aura probablement été le fameux Accord canado-américain sur les produits de l’industrie automobile de 1965. Non seulement cet accord, qui aura bénéficié grandement à l’industrie ontarienne, a-t-il été signé à la suite de la réimposition, par le gouvernement canadien, de tarifs à l’importation sur les transmissions américaines, mais il aura de plus « libéralisé » cette industrie sur une base continentale au prix de l’introduction de plusieurs barrières non tarifaires à l’avantage du Canada, particulièrement sous la forme de normes de contenu, de production et d’investissement locaux.
Cette tendance atteindra son paroxysme au cours des années 1970 et 1980 toutefois, sous l’effet des mesures protectionnistes – à la fois tarifaires et non tarifaires – des gouvernements américains de Richard Nixon et Ronald Reagan, mais également sous l’impulsion des politiques de « canadiennisation » des gouvernements Pearson et Trudeau. Les deux politiques canadiennes les plus agressives à cet égard auront été la mise en place de l’Agence d’examen de l’investissement étranger en 1973, puis la Politique énergétique nationale lancée en 1980. Dans les deux cas, l’objectif sera de réduire la présence et la propriété américaines dans des secteurs industriels clefs (les ressources naturelles, l’énergie, la culture et les hautes-technologies, notamment), par l’entremise d’un éventail de mesures nationalistes et de restriction des investissements étrangers. Entre 1974 et 1981 par exemple, l’Agence d’examen de l’investissement étranger aura bloqué environ un cinquième de toutes les acquisitions américaines d’entreprises canadiennes soumises à son évaluation.
Ces politiques de canadiennisation généreront évidemment moult conflits avec les USA qui répliqueront de différentes façons. Ironiquement toutefois, elles auront également pavé la voie au premier traité de libre-échange canado-américain en imposant certains mandats mondiaux aux multinationales américaines opérant au Canada, puis en générant l’émergence de nouvelles multinationales à propriété canadienne, mais dépendantes du marché américain. Or, il demeure que si ce premier accord et, quelques années plus tard, l’ALÉNA seront presque unanimement présentés comme des tournants ayant libéralisé le commerce entre les deux pays pour de bon, ces deux ententes auront pourtant été relativement peu ambitieuses en comparaison, par exemple, de l’intégration économique et commerciale européenne. Notamment, ces traités auront laissé subsister, tant (et peut-être même davantage) du côté canadien que du côté américain, une foule d’enjeux liés aux barrières non tarifaires et ayant établi le socle de tensions futures : on peut penser, notamment, aux exemptions sectorielles pour l’agriculture, l’énergie, la culture, les télécommunications, les services financiers et la propriété intellectuelle, mais également aux règles d’origines pour l’industrie automobile, aux subventions industrielles pour l’aérospatiale, l’agriculture et la foresterie, à la gestion de l’offre et aux quotas, aux clauses d’achat public préférentiel, et ainsi de suite.
Replacés dans le contexte de cette évolution des relations commerciales canado-américaines, les conflits récents et les pierres d’achoppement ayant marqué la renégociation de l’ALÉNA n’ont donc rien de la rupture radicale, ni même du glissement protectionniste. Le nationalisme économique, au contraire, a toujours été au cœur de ces relations et aura été l’apanage des gouvernements tant américains que canadiens depuis plus d’un siècle et demi. Les stratégies de l’administration Trump sont d’ailleurs tout à fait comparables à celles qui auront été utilisées par les gouvernements républicains successifs depuis la Guerre de Sécession : elles visent à obtenir des concessions favorables aux industries américaines par l’entremise de mesures protectionnistes punitives et/ou de la menace d’un recours à de telles mesures. À une moindre échelle, le Canada ne fait toutefois pas exception : de Macdonald aux Trudeau, il n’a jamais cessé de mettre en œuvre, sur une base cyclique et sectorielle, certaines politiques de type « Canada First ». Comme le montre même le tableau ci-dessous, le Canada était jusqu’à récemment et à plusieurs égards plus protectionniste que les USA.
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Canada |
USA |
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Restrictivité moyenne, tous types de réglementation |
16,2 % |
8,9 % |
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Restrictions sur la propriété étrangère |
7,3 % |
6,6 % |
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Tarif canadien moyen sur les importations agricoles américaines |
11,9 % |
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Tarif canadien moyen sur les importations non-agricoles américaines |
2,3 % |
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Tarif américain moyen sur les importations agricoles canadiennes |
4,1 % |
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Tarif américain moyen sur les importations non-agricoles canadiennes |
1,5 % |
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Tarif moyen sur les importations totales non-agricoles |
2,1 % |
3,1 % |
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Tarif moyen sur les importations totales agricoles |
15,7 % |
5,3 % |
Les données de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) puis de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sont à cet égard formelles. Non seulement le Canada est-il, eu égard aux restrictions imposées aux niveaux de propriété étrangère des entreprises canadiennes, légèrement plus nationaliste que ne le sont les USA, mais plus généralement, le Canada est pratiquement deux fois plus protectionniste que ses voisins du sud lorsqu’il s’agit de restreindre les investissements directs étrangers. En fait, l’indice canadien moyen de restriction des investissements étrangers est à ce jour l’un des plus élevés des pays membres de l’OCDE, n’étant surpassé que par ceux de l’Islande, du Mexique et de la Nouvelle-Zélande.
Malgré l’utilisation aujourd’hui limitée des barrières tarifaires, et même en s’en tenant aux taux applicables selon la formule de la nation la plus favorisée (NPF), le tarif canadien moyen s’appliquant aux importations agricoles est également trois fois plus élevé que le tarif moyen américain correspondant. En ce qui concerne ses relations commerciales avec les USA, le Canada demeure, d’entre les deux, le champion du protectionnisme : le tarif canadien moyen sur les importations de produits agricoles américains est ainsi trois fois plus élevé que le tarif américain moyen équivalent, et le tarif canadien moyen sur les importations américaines non agricoles, bien que négligeable, est aussi plus élevé que celui qui s’applique aux USA sur les importations canadiennes.
Quels enseignements peut-on tirer, d’un point de vue québécois, de cet état de fait ? D’abord, il est clair que, bien que cela ne soit pas toujours le cas, ce qui subsiste du protectionnisme canadien peut être à notre avantage : la politique d’exception culturelle, par exemple, est certainement bénéfique à l’industrie culturelle québécoise et devra continuer d’être défendue avec vigueur. Cela est d’autant plus vrai que, d’un autre côté, il est également évident que parmi les politiques protectionnistes canadiennes, celles qui avantagent disproportionnellement le Québec par rapport aux industries d’autres provinces, et notamment à l’Ontario, sont désormais utilisées comme monnaie d’échange par le gouvernement fédéral canadien afin d’obtenir des concessions de ses partenaires commerciaux sur d’autres enjeux. Nous en avons payé le prix tant dans le cas de l’Accord économique et commercial global avec l’Europe que dans le cas de l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste avec les pays d’Asie-Pacifique. Les producteurs laitiers et fromagers du Québec en savent quelque chose.
En définitive toutefois, nous pouvons surtout déduire de tout cela que le Québec ne devrait pas et ne devra plus accepter de se faire faire la morale lorsqu’il s’emploie (trop peu sous les libéraux jusqu’à récemment, il va sans dire) à soutenir ses entreprises et à protéger ses fleurons d’acquisitions étrangères. Il faudra dans les années qui viennent redoubler d’efforts à cet égard, et il sera donc utile de faire remarquer aux libertariens et aux nationalistes canadian de tous acabits que, si ce qu’ils veulent est de faire du Québec un petit Ontario ou une petite Alberta, alors le nationalisme économique et un protectionnisme réfléchi font partie de la marche à suivre. Ils en seront confus, mais cela ne les sortira pas de leur état habituel.
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