Endettement et austérité au Québec, fin 2015

Dix ans plus tôt, on visait l’élimination du déficit budgétaire, mais on ne se préoccupait pas de la dette : la croissance du Produit intérieur brut (PIB) allait en diminuer le poids relatif. Pourtant, à 59 % du PIB, ce poids relatif était significativement plus élevé qu’aujourd’hui.

En 2010, le ministre des Finances du gouvernement libéral de Jean Charest, Raymond Bachand, a commandé des études sur les finances publiques à des « experts indépendants » (Pierre Fortin, Luc Godbout, Robert Gagné, Claude Montmarquette). Invoquant de nouveau l’épouvantail d’une dette décrite comme prohibitive, leurs recommandations ont été le fer-de-lance des mesures d’austérité consignées dans le budget de 2010-2011 (indexation et tarification accrue des services publics, introduction d’une contribution santé régressive et augmentation des taxes indirectes). Le gouvernement péquiste élu en 2012 a adopté une politique qui était en stricte continuité avec celle qui avait été mise de l’avant par le précédent gouvernement.

Les mesures d’austérité ont pris une ampleur considérable sous le gouvernement libéral « des médecins » (Philippe Couillard, Gaétan Barrette et Yves Bolduc), mis en place en 2014 : imposition d’une cure d’amaigrissement à un État caractérisé comme obèse par des médecins qui auraient eu intérêt à s’autoadministrer une telle cure. Le budget de l’année 2014-2015 annonçait un sévère programme d’austérité que le gouvernement justifiait encore par sa volonté prioritaire de réduire le poids de la dette. Celui de 2015-2016 a confirmé cette orientation.

Dans un revirement remarquable, l’économiste Pierre Fortin, qui a largement contribué à la mise en place des politiques d’austérité à titre de conseiller du gouvernement, est récemment devenu un sévère critique de ces politiques, désignant le Québec comme un « champion mondial de l’austérité », qui ne serait dépassé à ce titre que par le Japon et l’Australie et dont l’économie serait affectée négativement par ces mesures¹. Il soutient désormais que le niveau de la dette du Québec est tout à fait raisonnable et que « la panique actuelle est absolument injustifiée ». Dans une entrevue au quotidien Le Devoir à l’occasion du 10e anniversaire de la parution du manifeste des « lucides », il a fait l’étonnante déclaration suivante :

On a évolué depuis ce temps-là. Je me suis rendu compte après ça que la dette de la province de Québec comptait pour 61 % du PIB en 1995, mais qu’en 2009 elle était de 50 %. On était un peu perdu avec les chiffres… En vérité, la dette publique était déjà en train de baisser et on ne s’en rendait pas compte !²

Qu’en est-il réellement de l’endettement du Québec ? Comment le définit-on ? Quelles sont ses diverses mesures ? Comment a-t-il évolué ? C’est à ces questions que s’adresse d’abord cet article, qui porte ensuite un jugement sur les politiques budgétaires gouvernementales et s’interroge sur les voies de sortie possibles.

1– Statistiques de l’endettement du Québec et du Canada³

a) La dette du gouvernement du Québec
(en date du 31 mars 2015, en milliards de dollars et en pourcentage du PIB)

100 %		90 %		13,5 %		(- 3,5 %)
Dette brute	=	Dette directe ou titres émis sur le marché	+	Engagements nets envers les régimes de retraite		Actifs du Fonds des générations
204 M$ (55 % du PIB)	=	183 M$ (49 % du PIB)	+	28 M$ (8 % du PIB)	–	7 M$ (2 % du PIB)
Dette nette	=	Dette brute	–	Actifs financiers, nets des autres passifs
186 M$ (50 % du PIB)	=	204 M$ (55 % du PIB)	–	18 M$ (5 % du PIB)
	=	Dette attribuée aux immobilisations	+	Dette attribuée aux déficits cumulés
	=	65 M$ (17 % du PIB)	+	121 M$ (33 % du PIB)

b) La dette du gouvernement du Canada
(en date du 31 mars 2015, en milliards de dollars et en pourcentage du PIB)

	100 %		74 %		26 %
	Dette portant intérêt (dette brute)	=	Dette non échue (dette directe)	+	Régimes de retraite et autres engagements
	900 M$ (47 % du PIB)	=	665 M$ (35 % du PIB)	+	235 M$ (12 % du PIB)
	Dette nette	=	Dette portant intérêt et autres passifs	–	Actifs financiers bruts
	687 M$ (36 % du PIB)	=	1024 M$ (54 % du PIB)	–	337 M$ (18 % du PIB)
		=	Actifs non financiers	+	Dette attribuée au déficit cumulé ou « dette fédérale »
		=	75 M$ (4 % du PIB)	+	612 M$ (32 % du PIB)

Alors que la dette nette du Québec est obtenue en soustrayant de la dette brute les actifs financiers, nets des autres passifs (comme les comptes à payer), elle est obtenue au Canada par l’opération équivalente qui consiste à soustraire les actifs financiers bruts de la dette portant intérêt (l’équivalent de la dette brute) augmentée des autres passifs (comme les comptes à payer).

c) L’endettement global du Québec

i) La dette totale du secteur public

Si on ajoute à la dette du gouvernement : 1) la dette d’Hydro-Québec et celle des autres entreprises du gouvernement ; 2) la dette des municipalités ; 3) la dette des universités autres que l’Université du Québec et de ses constituantes, on obtient la Dette totale du secteur public.

Cette dette était de 222 milliards (70 % du PIB) en 2010 et de 271 milliards (73 % du PIB) en 2015 :

Dette totale du secteur public du Québec, en milliards de dollars

	Au 31 mars 2010	Au 31 mars 2015
Dette brute du gouvernement	163	204
Dette d’Hydro-Québec	36	42
Dette des municipalités	20	23
Dette des autres entreprises du gouvernement	1	0,4
Dette des universités autres que l’UQ	2	1,6
Total	222 (70 % du PIB)	271 (73 % du PIB)

ii) L’information requise par les autorités de réglementation des marchés financiers

Cette information requise par les autorités de réglementation des pays prêteurs à travers le monde (États-Unis, Grande-Bretagne, Japon, etc.) est définie comme celle qui « doit refléter le plus fidèlement possible la situation financière de l’emprunteur⁴ ».

Il s’agit de la dette totale du secteur public diminuée des engagements envers les régimes de retraite et de la dette à court terme (celle qui est continuellement renouvelée aux fins du financement des opérations). Elle s’élevait à 56 % du PIB en 2014.

iii) La dette du Québec selon la méthode de l’OCDE

L’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), qui regroupe 34 pays industrialisés, utilise une mesure de l’endettement des pays membres qui ne correspond à aucune des mesures mentionnées jusqu’ici.

Cette mesure comptabilise les engagements financiers bruts et nets de l’ensemble des administrations publiques d’un pays : gouvernement central, gouvernements de paliers inférieurs, comme ceux des provinces, des territoires et des municipalités, ainsi que des administrations qui dépendent de ces gouvernements pour ce qui est de leur financement et dont ces gouvernements garantissent la dette.

Elle exclut les entreprises des gouvernements comme Hydro-Québec, ainsi que les engagements envers les régimes de retraite, mais elle inclut les engagements généralement considérés comme « hors dette » que sont les autres éléments de passif (comme les comptes à payer).

Le calcul de l’endettement brut du Québec selon cette méthode consiste à soustraire de la dette brute du gouvernement ses engagements envers les régimes de retraite, à ajouter ses autres éléments de passifs, ainsi que la dette des municipalités et celle des universités autres que l’Université du Québec⁵.

En date du 31 mars 2015, cet endettement brut s’établit comme suit :

	En milliards de dollars	En % du PIB
Dette brute du gouvernement	204	55 %
– Passif net au titre des régimes de retraite	-28	-8 %
+ Dette des universités autres que l’UQ	1,6	0,4 %
+ Dette des municipalités	23	6 %
+ Autres éléments de passif	34	9 %
= Endettement brut du Québec	235	63 %

L’endettement brut du Québec établi selon la méthode de l’OCDE est de 235 milliards de dollars et représente 63 % du PIB en 2015, ce qui est nettement sous la moyenne de l’OCDE, qui est de 114 % en 2015⁶.

Le gouvernement et ses conseillers soutiennent qu’il faut imputer à la dette du Québec une portion de la dette du gouvernement du Canada⁷, par exemple 20 %⁸ de la dette non échue (dette directe) de 665 milliards, soit 133 milliards, proportionnellement au poids du Québec dans l’ensemble canadien.

L’endettement brut du Québec serait alors établi à 235 + 133 = 368 milliards de dollars, soit 99,5 % du PIB en 2015.

Or, cet énorme gonflement de l’endettement du Québec est tout à fait injustifié, parce que le Québec n’a aucune responsabilité dans les décisions du gouvernement fédéral qui mènent à l’accumulation de sa dette ni aucune responsabilité de payeur de dernière instance de cette dette⁹.

L’absurdité du calcul qui y mène est encore plus évidente dans les cas des principales composantes économiques du Canada, l’Ontario, et des États-Unis, la Californie.

Relativement peu endettés, l’Ontario et la Californie figurent, à peu de choses près, au même rang que le Québec, lorsque leur endettement est calculé selon cette méthode invalide qui se réclame de l’OCDE.

Il est à noter que les protagonistes de l’ajout d’une portion de la dette du Canada dans le calcul de l’endettement du Québec s’abstiennent de le faire dans leur évaluation de l’endettement des autres provinces.

Pour ce qui est des engagements nets des administrations publiques, on les calcule en défalquant des engagements bruts (235 milliards en 2015) les actifs financiers bruts du gouvernement (18 + 34 = 52 milliards), ainsi que ceux de la Régie des rentes (52 milliards) et du Fonds d’amortissement des régimes de retraite¹⁰ (55 milliards), soit 159 milliards en 2015, pour obtenir 76 milliards ou 21 ٪ du PIB ; la moyenne de l’OCDE était de ٧2 ٪ pour la même année.

Le calcul de l’endettement net en imputant au Québec 20 % de la dette non échue du Canada (20 % de 665 = 133 milliards), ainsi que 20 % de ses actifs financiers (20 % de 337 = 67 milliards), établirait cet endettement à 76 + 133-67 = 142 milliards, soit 38 % du PIB.

Les composantes des diverses mesures de l’endettement brut du Québec mentionnées jusqu’ici, ainsi que leur poids en pourcentage du PIB, sont présentés dans le tableau suivant :

Composantes des diverses mesures de l’endettement du Québec
	Dette brute du gouvernement	Dette totale du secteur public	Information requise par les autorités de réglementation	Méthode de l’OCDE
				Sans portion de la dette du Canada	Avec portion de la dette du Canada
Dette directe	X	X	X	X	X
Passif net au titre des régimes de retraite	X	X
Autres éléments du passif				X	X
Dette des entreprises du gouvernement		X	X
Dette des municipalités		X	X	X	X
Dette des universités autres que l’UQ		X	X	X	X
Portion de la dette du Canada					X
En pourcentage du PIB, le 31 mars 2015	55 %	73 %	56 % (mars 14)	63 %	99,5 %

 

2– Évolution du rapport de la dette au PIB

De 1970 à 1997, le rapport de la dette brute du gouvernement au PIB est passé de 10 % à 43 %. Avec la réforme comptable de 1997-1998 et l’élargissement du périmètre comptable du gouvernement ainsi qu’avec la comptabilisation intégrale des engagements envers les régimes de retraite (jusque-là amortis sur 50 ans), ont porté ce rapport, en une année, de 43 à 59 %.

En raison de l’entrée en vigueur, en 1996, de la Loi sur l’équilibre budgétaire, il a systématiquement diminué chaque année par la suite, pour atteindre 50 % en 2009¹¹. Il a augmenté ensuite jusqu’à 55 % en 2015 en raison de la crise déclenchée en 2007-2008. Le gouvernement prévoit qu’il chutera à 49 % en 2020. L’objectif de la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations, adoptée en 2006, est de le réduire à 45 % en 2026.

Quant au service de la dette, de 5% des revenus budgétaires en 1970, il a augmenté à 19% en 1998. Il a diminué à 11% en 2009 et est demeuré à peu près stable par la suite en raison des bas taux d’intérêt.

3– La dette du gouvernement du Québec : « bonne dette » ou « mauvaise dette » ?

Selon le gouvernement et les économistes qui l’avisent, les deux tiers de cette dette seraient de la « mauvaise dette », découlant de décennies de surconsommation, d’excès de dépenses courantes, désignées comme des « dépenses d’épicerie ». Cela est faux.

Jusqu’à la réforme comptable de 1997, les dépenses d’immobilisations étaient comptabilisées comme des dépenses courantes. Chaque année, les parts respectives du déficit budgétaire annuel découlant des dépenses d’immobilisations et des dépenses courantes au sens strict étaient clairement identifiées. On a donc pu établir que la dette consistait à 48 % de « bonne dette » découlant des dépenses d’immobilisations et à 52 % de « mauvaise dette » découlant des dépenses courantes au sens strict¹².

Au cours des 18 années suivantes, de 1997 à 2015, la dette brute du Québec a augmenté de près de 100 milliards de dollars (sous réserve de la comparabilité approximative des données découlant des réformes comptables). Mais, en raison de la Loi sur l’équilibre budgétaire adoptée en 1996 qui interdit les déficits courants, seulement 19 milliards de dollars de cet accroissement ont été le résultat de déficits budgétaires cumulés, dont 16 entre 2009 et 2015, comme conséquence de la crise déclenchée en 2008. Le reste est de la « bonne dette ».

Il s’ensuit logiquement que la répartition de la dette en « bonne dette » et « mauvaise dette » n’a pu que s’améliorer en faveur de la « bonne dette », à partir des proportions à peu près égales qui existaient en 1997, et que la majeure partie de la dette du gouvernement du Québec est une « bonne dette » et non le contraire comme le gouvernement et ses « experts » tentent inlassablement de nous en convaincre.

Il faut aussi être conscients de ce que de 1970 à 1997, le solde primaire cumulé (solde budgétaire sans les frais d’intérêt) a été un surplus de 5 milliards de dollars. Mais, à cause d’un service de la dette cumulé de 71 milliards de dollars au cours de la même période, le solde budgétaire cumulé du gouvernement a été un déficit de 66 milliards de dollars, grossissant sa dette d’autant, dont le rapport au PIB est passé de 10 % en 1970 à 43 % en 1997¹³. L’importance de ces frais d’intérêt s’explique avant tout par des taux d’intérêt très élevés, qui ont oscillé entre 7 % et 12 % tout au long de cette période.

4– Se priver de milliards pour une réduction minime de la dette ?

Dans la poursuite de l’objectif, prévu dans la loi, de réduire à 45 % en 2026 le rapport de la dette brute au PIB, le gouvernement déposera dans le Fonds des générations, de 2015 à 2020, des versements annuels dont le montant cumulatif est de 13 milliards de dollars. En tenant compte de ces versements, le rapport de la dette au PIB sera ainsi porté à 50,6 % en 2020, à partir de son niveau de 55 % en 2015¹⁴.

À des fins de comparaison, il est facile de vérifier que, si aucun versement n’était effectué dans le Fonds des générations pendant cette période de cinq ans, le rapport de la dette au PIB serait néanmoins réduit en 2020 à 53,5 %¹⁵. Cela signifie que, pour gagner 3 modestes points de pourcentage dans la réduction du poids de la dette, le gouvernement se sera privé de 13 milliards de dollars, qui manquent dramatiquement à l’équilibrage du budget. Cela signifie aussi que, même dans la situation actuelle d’une faible croissance du PIB, le rapport de la dette au PIB diminuerait de lui-même, sans versements au Fonds des générations, en raison d’une croissance de la dette plus faible que celle du PIB.

Il va sans dire que l’atteinte de l’objectif de 45 % serait reportée de quelques années. Mais qui pourrait prétendre que cela serait pire que de porter un grave préjudice aux services publics ?

5– Faire le plein des revenus budgétaires

a) suspendre les versements au Fonds des générations

Depuis le déclenchement de la crise financière en 2007-2008, le solde budgétaire annuel du gouvernement a été déficitaire et a ainsi contribué chaque année à l’augmentation de sa dette. Mais le gouvernement a néanmoins versé chaque année des montants au Fonds des générations, dont l’objectif est de réduire cette dette ! Pour l’année 2014-2015, un léger surplus budgétaire de 138 millions a été transformé en un déficit de 1,143 milliard par un versement de 1,279 milliard au Fonds des générations¹⁶.

Le gouvernement alimente le Fonds des générations par des revenus désignés comme lui étant « dédiés », provenant des redevances hydrauliques payées par Hydro-Québec et des revenus des placements du Fonds, de l’indexation du prix de l’électricité patrimoniale, de l’exploitation minière et d’une taxe sur les boissons alcooliques.

De 1,3 milliard de dollars en 2014-2015, ces revenus augmenteront graduellement pour atteindre les 3,4 milliards en 2019-2020. Or, le gouvernement pourrait, par voie de législation, se dégager de son obligation de dédier ces revenus au Fonds des générations, voire abolir ce fonds. Il pourrait les transformer en revenus budgétaires réguliers, ce qui faciliterait l’équilibrage de son budget.

b) suspendre les versements au FARR

Il n’est pas sans intérêt de s’interroger aussi à l’égard des sommes que le gouvernement verse au Fonds d’amortissement des régimes de retraite (FARR). Tout comme le Fonds des générations accumule des sommes qui font contrepoids à la dette totale du gouvernement, le FARR accumule des sommes qui font contrepoids à cette partie de la dette totale que sont les engagements du gouvernement envers les régimes de retraite.

Le FARR a été créé en 1993 à la demande des centrales syndicales. Il est alimenté par ses revenus de placement et par des emprunts sur les marchés financiers. Il est un fonds en voie de capitalisation qui pourra un jour, si les rendements boursiers sont au rendez-vous, verser des prestations de retraite aux membres de ces régimes. Ses actifs s’élèvent aujourd’hui à 55 milliards, soit 66 % des engagements bruts de 83 milliards du gouvernement envers les régimes de retraite. Le Fonds des générations quant à lui a été créé en 2006 et il compte aujourd’hui 7 milliards d’actifs face à une dette totale de 204 milliards.

Le Québec est le seul gouvernement au Canada à avoir constitué ces fonds. Il pourrait au minimum en suspendre l’alimentation pour alléger le stress auquel sont soumises les finances publiques. Les deux fonds continueraient à croître, à un rythme ralenti, par leur fructification propre sur les marchés financiers. Les deux tiers de la croissance du FARR des cinq dernières années sont déjà dus à sa fructification propre.

6– Le véritable objectif des politiques d’austérité et de réduction de la dette

L’obstination du gouvernement à réaliser sans délai l’équilibre budgétaire voile une volonté manifeste de mettre la hache dans les acquis du secteur public et de pousser aux privatisations. Le premier ministre Couillard ne s’en cache pas. Il a fait un vibrant éloge du livre qui est devenu sa bible, La quatrième révolution (The Fourth Revolution. The Global Race to Reinvent the State) ouvrage de John Micklethwait et Adrian Woolridge, dirigeants de la revue The Economist :

les États « démocratiques » d’aujourd’hui sont beaucoup trop gros, les populations trop taxées ; la 1re révolution a été celle de l’État Léviathan (Thomas Hobbes), capable de garantir la sécurité du citoyen ; la 2e, celle de l’État libéral (John Stuart Mill) ; la 3e, celle de l’État-providence, qui a transformé l’État en État obèse ; la 4e sera celle de l’État « maigre », fondé sur les exemples de la Suède, qui a transformé le modèle de la social-démocratie, et de Singapour.

Pour prendre la juste mesure de la politique gouvernementale de réduction coûte que coûte de la dette, il faut savoir que les sommes consacrées à cette réduction sont nettement plus élevées que les économies d’intérêt qui en découlent. Pour chaque tranche d’un milliard de dollars de réduction annuelle de la dette, le coût de cette réduction est donc d’un milliard, alors que l’économie d’intérêts à un taux de 5 % est de 50 millions la première année, 100 millions la deuxième, 150 la troisième, etc. Il faut attendre 20 ans avant que l’économie annuelle rejoigne le coût annuel d’un milliard, et encore 20 autres années pour que l’économie cumulative rejoigne le coût cumulatif de 40 milliards. Au bout du compte, qu’auront gagné les générations futures, au nom desquelles le gouvernement prétend justifier ces politiques, de la dégradation inévitable des services publics qui s’en suivra ?

7– Le cul-de-sac des politiques d’austérité

Au cours des récentes années, les organismes internationaux, dont le Fonds monétaire international, ont procédé à un mea culpa remarqué quant aux incidences des politiques d’austérité.

L’effet négatif de ces mesures a été dramatiquement mis en lumière, en janvier 2013, par l’économiste en chef du Fonds monétaire international (FMI), Olivier Blanchard, qui a créé un émoi en dévoilant les résultats d’une étude révélant que, loin d’aider à rétablir la situation économique des pays qui y avaient été contraints, les mesures d’austérité avaient plutôt eu pour effet d’aggraver leur situation¹⁷.

Alors qu’on croyait que l’effet multiplicateur de l’impact d’une réduction de la dépense publique sur le PIB d’un pays était de 0,5, celui-ci était en fait de 1,6, soit un impact plus de trois fois plus élevé. Cela signifie qu’une réduction d’un déficit public d’un dollar se traduit par une réduction de 1,6 dollar du PIB ! Loin d’aider à relancer la production, celle-ci se trouve diminuée, non pas d’un montant inférieur à la réduction des dépenses, mais d’un montant trois fois plus élevé.

Pour Joseph Stiglitz, prix de Science économique de la Banque de Suède en mémoire d’Alfred Nobel (incorrectement nommé « Prix Nobel de science économique »¹⁸), l’austérité a été un désastre complet (La Presse, 30 septembre 2014).

8 – Quelle voie de sortie ?

Ces illustrations des effets négatifs des mesures d’austérité sur la situation économique des pays qui y ont été poussés peuvent inciter à croire que la crise pourrait être surmontée par la mise en œuvre de politiques qui sont aux antipodes de l’austérité, c’est-à-dire par l’augmentation des dépenses publiques, qu’il s’agisse des dépenses d’infrastructures, des allocations sociales ou des services publics en général.

Dans ses Perspectives économiques mondiales de l’automne 2014, le FMI estimait que les investissements publics dans les infrastructures sont un moyen privilégié de stimuler une économie qui est actuellement toujours en panne :

Des projets financés par l’emprunt pourraient avoir un effet considérable sur la production sans pour autant augmenter le ratio dette/PIB si des besoins d’infrastructure clairement identifiés sont satisfaits par des investissements efficients¹⁹.

Même si ces propos sont réconfortants pour ceux et celles qui ont à cœur la défense des services publics et sont convaincus avec raison que les investissements dans les infrastructures ont un effet stimulant pour contrer la torpeur d’économies en panne, il faut être prudent quant aux espoirs qu’elle suscite.

Pour que la dépense publique soit de nature à relancer l’économie, il faudrait qu’elle puisse résoudre le problème qui est à l’origine de son utilisation, soit le blocage de l’accumulation. Dans l’économie capitaliste, dont le seul moteur est la recherche du profit et la fructification du capital, pour qu’une dépense publique, affectée au financement de services publics ou de travaux publics, soit un investissement au sens capitaliste du terme, il faudrait que cet investissement fructifie, qu’il soit productif pour le capital, qu’il « paie pour lui-même ».

Ce n’est pas le cas de la dépense publique, qui, si essentielle soit-elle au bien-être de la population, est improductive pour le capital. Cette dépense ne « paie pas pour elle-même ». Elle est au contraire un poids pour le capital. Son financement est assuré par les revenus de l’État, c’est-à-dire par les impôts et les emprunts.

La seule activité génératrice d’un profit global accru est celle qui provient de la relance de l’investissement rentable. Et cela suppose que le capital en arrive à en soutirer davantage du travail salarié qui est la seule source de son accumulation²⁰.

En somme, contrairement à ce qu’on pourrait être incité à croire, la clé de la relance dans cette économie dans laquelle nous vivons, dont le seul moteur est le profit, serait-elle plutôt du côté d’une plus grande que d’une moins grande austérité ? Cela nous amène à une réflexion d’un autre ordre, celle qui porte sur le type de société à inventer pour surmonter l’impasse de la société actuelle. 

 

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