L’État-nation face aux régions – Note critique

Chercheur au Centre de recherche en développement territorial

Guillaume Rousseau
L’État-nation face aux régions : une histoire comparée du Québec et de la France, Québec, Septentrion, 2016, 525 pages

Cet ouvrage se destine à tous ceux qu’intéresse l’histoire passée et contemporaine du Québec et de la France. Je pense en particulier à ceux qui suivent l’actualité à travers les essais d’ici et de l’autre bord, comme on disait autrefois, et qui achètent à l’occasion un hebdomadaire français, et qui quittent Patrice Roy à 18h30 pour David Pujadas sur TV5. Ils seront en terra cognita avec cet imposant ouvrage de Guillaume Rousseau, professeur de droit à l’Université de Sherbrooke et familier aux lecteurs de L’Action nationale. D’un couvert à l’autre, il est question de décentralisation, un sujet qui fait depuis longtemps couler beaucoup d’encre de part et d’autre de l’Atlantique. Pas facile de rapprocher les centres de décision des centres d’exécution. Les pays de l’Est d’avant la chute du mur de Berlin, autoproclamés pratiquants du socialisme démocratique, en ont tenté maintes fois l’expérience à partir des années 1950, sans succès mis à part, dans une certaine mesure, la Hongrie et l’ex-Yougoslavie¹.

L’imposant ouvrage de celui qui s’est vu deux fois attribuer le prix André-Laurendeau pour le meilleur article dans L’Action nationale a pour origine une thèse reconnue par le prix de thèse de l’Université de Sherbrooke ainsi que du Consulat de France au Québec et du ministère des Relations internationales. Comme l’auteur l’écrit dans son introduction, il a l’audace de soutenir que la décentralisation peut avoir une fin identitaire. Il offre une revue exhaustive des raisons qui militent en ce sens. Son ambition consiste à convaincre ses lecteurs et les décideurs que la décentralisation – qui prend la forme de la régionalisation – se veut bien davantage qu’une question d’efficacité économique ou de démocratie. En effet, à ses yeux, elle se rapporte à la définition même de ce que sont les Québécois et les Français.

Il ne faut donc pas se surprendre si la question identitaire fait l’objet du titre des trois parties que comprend l’ouvrage. C’est parce que, au Québec comme en France, grâce à la décentralisation selon l’auteur, l’État unitaire vise à concilier l’identité nationale et les identités régionales. La langue, la culture, l’histoire et l’éducation constituent les éléments de l’identité nationale, ce à quoi s’ajoutent, entre autres, le droit civil et les droits fondamentaux. Mais, alors s’interroge-t-il : « Se pourrait-il que les éléments d’identité nationale correspondent à des compétences centralisées et que les éléments d’identité régionale correspondent à des compétences décentralisées ? » (p. 469) À ce questionnement, Rousseau répond qu’à la faveur d’une décentralisation l’État peut contribuer à concilier l’identité nationale et les identités régionales, mais que, ce faisant, il privilégiera toujours la première.

La thèse défendue prend son appui sur une abondante documentation. Oui, l’auteur a beaucoup lu, et cite à profusion Français comme Québécois. Parmi ces derniers se trouvent certains de mes collègues du CRDT dont Fernand Harvey, cité jusqu’à plus soif et parfois confronté à mon bon ami Marc-Urbain Proulx qui se mérite également plusieurs mentions².

La première partie « L’État-nation unitaire contre ou sans les régions identitaires », avec son premier chapitre se rapportant à la Nouvelle-France et à sa mère patrie, intéressera grandement les férus d’histoire. Pour la France, l’auteur nous fait comprendre comment un État unitaire s’est façonné à travers la langue. Il cite le ministre Turgot dont la doctrine économique se trouve dans tous les livres d’histoire de la pensée économique : « Un État est un assemblage d’hommes réunis sous un seul gouvernement, une nation est un assemblage d’hommes qui parlent la même langue maternelle ». C’est dans ce contexte, après la chute de l’Ancien régime, que s’affronteront ad vitam les jacobins et les girondins et leurs descendants. Quant à la naissance de la nation canadienne-française, pour en faire l’évocation, fort curieusement, l’auteur se rapporte à la fondation de Québec par un « certain » Samuel de Champlain (p. 52). Les guillemets sont de moi. De toute évidence il n’y a pas d’humour ici, ni ailleurs, le tout adoptant un ton toujours très (trop ?) sérieux.

Quand de Gaulle parlait de nous en tant que « Français d’Amérique », il ne manquait pas d’agacer, car, inutile d’insister, les différences sont criantes. Rousseau signale que bien avant la Conquête, les Canadiens étaient parfaitement conscients de leur caractère distinct, de par leur accent, leur résistance à l’hiver et même suivant leur façon de faire la guerre (à l’Indienne). Et, suite à « l’abandon » de 1763, une identité régionale ne tardera pas à prendre forme avec la Beauce. Mon collègue sherbrookois écrit que les Beaucerons, dû à l’isolement relatif de la vallée de la Chaudière, développeront des traits distinctifs, dont cet esprit d’indépendance qui les caractérisent toujours. Les habitants de Québec les voyant traîner de la boue sur leurs jambes leur réserveront le surnom de « Jarrets noirs » (p. 64). Mais, dans la première partie du XIXe siècle, selon Rousseau, la question de l’identité nationale prime sur le phénomène régional, aucune région se démarquant de façon vraiment spécifique. La France, avec ses provinces et ses langues régionales, offre un panorama bien différent. La confrontation des deux entités nationales se fait à travers d’une section intitulée « Comparaison » à la fin de chacun des sept chapitres de l’ouvrage.

Celle du premier chapitre débute par un constat : la centralisation unitaire est à l’origine de la nation française. Une institution capitale va participer de part et d’autre à l’essor de l’identité nationale : l’intendant. On connaît le rôle clé joué par notre premier intendant. C’est ce qui conduit l’auteur à voir en Jean Talon un des facteurs ayant contribué à façonner la différence identitaire entre le Canada et la fille aînée de l’Église. Il cite Jacques-Yvan Morin pour qui l’adaptation de la Coutume de Paris et le régime seigneurial développeront la physionomie du peuple de la Nouvelle-France qui, ainsi, parviendra à modeler son identité (p. 83). Enfin, en ce qui regarde l’organisation politique, l’auteur dégage qu’au Canada, comme en Hexagone, une certaine démocratie a pris forme à l’échelon national avant de l’être à l’échelon local contrairement à ce que l’on a pu observer en Angleterre, voire dans le Haut-Canada.

Le chapitre 2 traite de la décentralisation sans considération envers la régionalisation. La question municipale l’emporte sur la question régionale. On sait que, selon la Constitution, les municipalités relèvent de la responsabilité des provinces. Oui, pour les élites québécoises de 1867, valait mieux placer les villes sous l’aile de Québec que sous celle d’Ottawa. Il en est toujours ainsi malgré les sempiternels empiétements du gouvernement central. Lors des premiers balbutiements de la fédération, c’est au niveau local que des velléités de décentralisation vont se faire sentir jusqu’à l’arrivée au pouvoir d’un grand québécois, hélas trop méconnu : Honoré Mercier. Sous sa gouverne la centralisation étatique s’accélère (p. 123). Le monde municipal n’aura qu’à prendre son mal en patience. Avec la création du ministère de l’Agriculture et de la Colonisation avec son sous-ministre, le curé Labelle, un nouveau Québec va prendre forme. C’est l’époque où le comté s’impose dans l’acceptation populaire comme lieu d’appartenance. L’État, de concert avec l’Église et les municipalités, contribue à la structuration des régions. Rousseau en vient à se demander si la recentralisation nationale à la Mercier n’aura été qu’un épisode sans lendemain (p. 128)? Il reviendra à son gendre, Lomer Gouin, de composer avec cette réalité dans la foulée de la très grande émotion causée par la pendaison de Riel. Qui sait qu’en 1917 une motion suggérant l’indépendance du Québec fut débattue à l’Assemblée législative ? J’en sais gré à l’auteur de m’en informer. La motion, de toute évidence (!), n’ayant pas été adoptée, il n’en demeure pas moins que le nationalisme canadien-français continue de se manifester. Une réalité qui laisse présager, selon Rousseau, une intensification de la centralisation. Ce nationalisme véhiculé par le chanoine Groulx se voudra d’inspiration française.

Reprochera-t-on à Groulx de s’être inspiré de Maurras et Barrès quand on sait que les mêmes intellectuels ont aussi influencé de Gaulle ? Les pages qui suivent ne sont rien de moins que passionnantes.

Rousseau nous fait retrouver Esdras Minville qui déplore la faible place occupée par les Canadiens français au sein de leur économie³. Minville se fit promoteur de la planification et d’un aménagement régional et territorial avant la lettre, car l’expression fut forgée au temps de de Gaulle. Mais, Minville, en prônant la décentralisation se veut plus favorable aux interventions des villes qu’à celles de l’État (p. 135). L’intéressante allusion au géographe du Canada français, le légendaire Raoul Blanchard qui, à 70 ans passés, parcourait encore à pied le Québec des régions conduit Rousseau à parler d’un régionalisme importé de France. Le professeur de Grenoble en est venu à identifier 11 régions. À l’aube du duplessisme, l’auteur nous fait plonger dans l’agriculturisme avec « le retour à la terre » et le fameux plan Vautrin dû à ce ministre que Jean Lapointe en incarnant Duplessis a rendu célèbre par l’anecdote entourant « les culottes à Vautrin ». Toujours très sérieux, Rousseau n’y fait pas allusion. Dans la « Comparaison », il se dégage que les tentatives de décentralisation sont trop faibles pour répondre aux exigences des identités régionales en émergence.

La partie 2 : « L’État-nation unitaire face aux régions identitaires » débute avec la France d’après-guerre. Il fallait s’y attendre, on retrouve l’incontournable Paris et le désert français du géographe J.-F. Gravier publié en 1947 qui se voulait un véritable plaidoyer en faveur des régions. De Gaulle s’en souviendra en proposant dans la fouée des événements de mai 68 son référendum sur la régionalisation qui sera défait par 52 % des voix et servit de prétexte pour tirer sa révérence et avoir ainsi tout le temps pour se consacrer à ses mémoires⁴. Ce qui retient l’attention dans ces pages et celles qui suivent c’est l’importance attribuée par l’auteur à des spécificités comme l’Alsace et surtout la Corse. Cette dernière, particulièrement suivant les propos de Rousseau, s’est vue attribuer une sorte de statut de société distincte. C’est d’ailleurs ce que Manuel Valls n’a pas manqué de rappeler aux Corses dans la foulée du tumulte causé par le burkini [sic]. Oui, les Corses devraient se considérer heureux d’une reconnaissance que le Canada a refusé aux Québécois.

On revient au Québec, avec la fondation en 1944 de l’Union de conseils de comtés du Québec, et de la division, dix ans plus tard, de la province en 10 régions économiques. Que recherche-t-on ?, s’interroge l’auteur qui tente de concilier mes collègues Harvey et Proulx (p. 205). Il dégage que le gouvernement (Lesage), s’il n’a pas vraiment tenu compte des identités traditionnelles, ne les a pas, par ailleurs, écartées. Comme on se trouve ici en pleine Révolution tranquille, l’auteur ne peut éviter de se référer au néonationalisme véhiculé, entre autres, par Michel Brunet qui critique l’idéologie d’une époque révolue caractérisée par l’agriculturisme, l’antiétatisme et le messianisme. Oui, avec « L’équipe du tonnerre , on se situe aux antipodes de cet ancien paradigme. Voilà matière à comparer. À cette époque, pour l’auteur, la nature identitaire paraît plus évidente dans le tracé des régions françaises que dans les critères utilisés pour les régions québécoises. « Les premiers [critères] sont marqués par un plus grand respect pour l’histoire et les seconds sont plus strictement économiques » (p. 219). Néanmoins, on assisterait à une forme de convergence de part et d’autre, car l’État québécois prend d’importantes responsabilités associées à l’identité nationale telle l’éducation. L’auteur aurait pu ajouter les ressources naturelles et l’implication économique de façon générale.

Avec le chapitre 4, « La décentralisation au service des régions », on entre dans le cœur du sujet, surtout pour la France, avec l’avènement au pouvoir du parti de François Mitterrand en 1981. Il y est abondamment question de la loi Deferre du 2 mars 1982. On sait qu’en France on identifie très souvent les lois par la date de leur promulgation. On connaît ainsi la fameuse loi du 29 juillet 1989 qui interdit d’afficher (!). Si on faisait ainsi au Québec, on désignerait la loi 101 du nom de son responsable (Camille Laurin) ou par la date de son entrée en vigueur (26 août 1977). Comme en France, au lieu de faire simple, on aime compliquer les choses, Rousseau aurait dû en fait évoquer les lois Deferre, car en février 1983, des éléments supplémentaires furent adoptés. C’est donc au pluriel qu’on désigne les lois donnant lieu à la création de 21 régions.

Du côté québécois, c’est lors du premier mandat du PQ que le gouvernement publie son livre blanc sur la décentralisation qui prendra la forme de six petits fascicules verts que tout régionaliste de ma génération conserve précieusement. C’est aussi l’époque de la création des municipalités régionales de comté. En guise de comparaison, étant donné, selon Rousseau, qu’au Québec le PQ ne présente pas une belle unanimité sur le besoin de décentraliser, le processus s’engagera plus rapidement en France où on sent vraiment le besoin d’en découdre avec le mal français incarné par le tout vers Paris. Faut dire que l’auteur a raison de souligner le statut d’État fédéré du Québec (p. 295). On comprend Bernard Landry de m’avoir fait remarquer, lors d’un passage à Trois-Rivières à la fin des années 1980, qu’un Québec indépendant n’allait pas recréer un État fédéré. En attendant, il importait de tenir tête au gouvernement central. Pour ce faire, Québec se devait d’être fort. Le contexte n’était pas favorable à jeter du lest en faveur des régions.

La 3e partie, « L’État-nation unitaire hésitant devant les régions identitaires », soulève chez moi un enthousiasme moindre que les deux précédentes. Les faits rapportés sont trop récents pour que les régionalistes de plus de 40 ans y trouvent davantage que des rappels ou des références bibliographiques utiles à leur enseignement ou à leurs publications. En plus, parfois de trop longs détails rendent le tout fastidieux. C’est vrai pour les longues descriptions des faits se rapportant à la France comme pour le Québec.

Maastricht et l’Europe des régions, dans un contexte où règne en maître le néolibéalisme, s’avère incontournable. Alors, au palais de Chaillot on adopte les lois Pasqua qui seront suivies des lois Voynet et Chevènement. Pendant de temps, au Québec on tente de consolider les MRC tout en créant les Centre locaux de développement pour faire contrepoids au Sociétés d’aide au développement des collectivités d’obédience fédérale. Viendra la réforme des années 1990 portant le nom de l’ineffable ministre Yvon Picotte ; l’État qui se voulait jusqu’à alors partenaire se fera plus effacé en se contentant du rôle d’accompagnateur.

À l’instar des deux premières parties, l’auteur fait preuve de rigueur en recourant à une abondante documentation. Et, son éditeur a eu la bonne idée de loger en bas des pages toutes les références servant d’appui à l’argumentation. Mais, il aurait dû exiger une annexe pour les très nombreux acronymes. L’auteur étant juriste, faut-il se surprendre du fait qu’aucun régionaliste français (j’en connais des masses) ne se trouve cité pour tout ce qui se rapporte à une France que d’aucuns considèrent comme non réformable ? Si, toutefois des régionalistes québécois, comme je le signale supra, sont bel et bien présents, je m’étonne que des généralistes connus ayant traité de la décentralisation ces dernières années brillent par leur absence. Je pense en particulier à cet ouvrage collectif publié par Solidarité rurale⁵. On y trouve un fort intéressant texte du regretté Gil Courtemanche qui soutient que le Québec demeure aujourd’hui l’une des sociétés les plus centralisées du monde occidental et en même temps l’une des plus pauvres démocratiquement par son adhésion au système parlementaire britanique. Pour Courtemanche, c’est la culture qu’il faut choisir en tout premier lieu puisque, selon lui, de tous les domaines, c’est à n’en pas douter, celui qui au Québec est le plus centralisé. Paul Cliche, familier aux lecteurs des lettres ouvertes du Devoir, s’avère un autre auteur qui aurait mérité une attention dans cet ouvrage. À son tour, il voit le Québec comme un des États les plus centralisés de la planète, or il estime que l’on piétine depuis trois décennies entre une décentralisation réelle et une décentralisation virtuelle, le PQ et le PLQ étant plus portés à préconiser la décentralisation lorsqu’ils sont dans l’opposition. Celui qui se fait le chantre d’une réforme de notre système électoral identifie quatre blocages dont l’insécurité des élus locaux face à l’inconnu et à la perte possible des privilèges n’est pas le moindre⁶. Enfin, avec un point de vue diamétralement opposé, Louis Corneiller, chroniqueur de la rubrique des livres du Devoir du samedi, estime :

Après les « baisses d’impôt », slogan populiste qui camoufle une idéologie néolibérale derrière une façade pro-monde ordinaire et dont on commence à peine à comprendre les effets pervers, voici venu le temps d’un nouveau cri de ralliement tout aussi profondément démagogique : la décentralisation et le pouvoir aux régions⁷.

Oui, en accord avec ce dernier, il ne faut surtout pas tout décentraliser. Sinon gare, comme on dit en France, aux pouvoirs des nouvelles baronnies ou aux républiques des petits copains.

Cela étant, force est de reconnaître que le professeur de l’Université de Sherbrooke, bien servi par une écriture alerte, apporte une contribution importante sur un sujet qui demeurera toujours d’une grande actualité étant donné les débats qui se poursuivront incessamment⁸.