@2024 L’Action nationale
Cet article a fait l’objet d’une mention au prix André-Laurendeau 2013
En janvier dernier, lors de son passage en Écosse et dans le cadre d’une entrevue à la BBC, la première ministre québécoise a laissé échapper un intéressant lapsus : voulant souligner la force de l’identité nationale écossaise – Scotland’s « strong » identity – elle a involontairement qualifié cette identité d’étrange – « strange ».
Au-delà de la cocasserie, Pauline Marois ne croyait pas si bien dire puisque la force du sentiment national écossais par rapport à l’identité britannique, qui prévalait jusqu’aux années 1970, soulève plusieurs questions : pourquoi donc les Écossais, qui ont à première vue beaucoup en commun avec les Anglais, ont-ils porté au pouvoir le SNP et envisagent-ils la sécession ? Comment l’Écosse, économiquement dépendante du Royaume-Uni jusqu’après la Seconde Guerre mondiale, en est-elle arrivée à envisager l’indépendance et surtout pourquoi le mouvement nationaliste s’est-il révélé plus influent à partir des années 1970 ?
Le référendum sur l’indépendance prévu par le gouvernement du SNP pour le 18 septembre 2014 aura d’importantes répercussions politiques au Québec, mais également en Catalogne où l’option sécessionniste se popularise rapidement. Il importe donc de s’efforcer de comprendre les origines de l’indépendantisme écossais et ses logiques historiques et économiques sous-jacentes. Ce texte se veut une contribution à cet effort et décrit l’évolution des dimensions économiques du nationalisme écossais. Son propos est le suivant : contrairement à une thèse communément admise, le nationalisme écossais ne s’est pas tant inscrit en opposition à l’économie politique néolibérale implantée par Westminster après 1975 qu’il s’en est révélé coextensif. Cette transition a eu pour effet de favoriser la multiplication et d’accentuer l’importance d’institutions de développement économique régional en Écosse, autonomisant son économie et fournissant aux nationalistes les justifications autour desquelles arrimer des demandes de décentralisation administrative et politique longtemps ignorées.
Pour éclairer ce propos, les racines du nationalisme écossais jusqu’au XXe siècle seront d’abord explorées, de manière à mieux cerner son évolution jusqu’à l’année charnière de 1979 et les transformations qui ont permis sa montée en puissance depuis les années 1980. Une conclusion ouvrira sur les perspectives économiques d’une Écosse indépendante notamment telles que dévoilées dans un récent rapport de la Commission fiscale écossaise.
Le nationalisme écossais a de très anciennes racines. Suite à l’invasion anglaise de 1296 sous le roi Édouard 1er, les soulèvements populaires de 1297-98 menés par William Wallace et les combats pour l’indépendance de l’Écosse (1296-1357) sous Robert Bruce témoigneront d’une identité écossaise consolidée, surtout dans les Highlands et sous le système du clanship, bien avant l’avènement du capitalisme ou de la révolution industrielle. Cette identité reposait d’ailleurs déjà sur la mobilisation de mythes et de symboles ethniques et historiques – caractéristiques de la « camaraderie horizontale » propre au nationalisme – exaltant la descendance scots, puis l’unité et l’indépendance politiques écossaises. L’impact que ces soulèvements pour l’indépendance des XIIIe et XIVe siècles auront sur l’émergence de l’identité nationale écossaise est crucial. C’est à cet héritage que les Jacobites se réfèreront dès la fin du XVIIe siècle et après l’Union de 1707 pour contester l’autorité de la Couronne britannique lors des rébellions de 1689, 1715 et 1745.
Suite au Traité de Berwick mettant fin aux guerres d’indépendance contre l’Angleterre en 1357, le royaume d’Écosse demeurera souverain jusqu’à l’Acte d’Union de 1707. Entre temps, les Écossais seront confrontés aux transformations liées au lent passage à la modernité. Au XVIe siècle, la Réforme protestante engendrera une mutation importante et durable de l’identité écossaise. Le calvinisme et le presbytérianisme de John Knox s’implanteront rapidement dans les basses-terres et supplanteront le catholicisme comme religion officielle de l’Église écossaise dès 1560. Cela divisera les Écossais des basses et des hautes-terres – ces derniers demeurant en majorité catholiques – puis mettra un terme à l’alliance historique de l’Écosse avec la France catholique, qui avait permis jusque-là à la première de contrebalancer la puissance politique, économique et militaire de l’Angleterre. Ce schisme entre Lowlands presbytériennes et anglicisées et Highlands catholiques et gaélophones, puis cette rupture avec la France auront des conséquences majeures.
C’est ce schisme qui sera au cœur des rébellions jacobites après la Glorieuse Révolution de 1688, alors que les Highlanders, aidés de la France, chercheront à redonner le trône d’Angleterre, d’Irlande et d’Écosse – les Couronnes d’Angleterre et d’Écosse avaient été unifiées en 1603 sous le règne de Jacques Stuart – à la Maison Stuart. La collaboration de Lowlanders nobles à la lutte de la Maison de Hanovre contre les Jacobites et la France en 1715 et 1745 témoigne du fait que le sud de l’Écosse et surtout la « Central Belt » de Glasgow à Edimbourg et Dundee étaient déjà intégrés à la sphère d’influence politique, culturelle et surtout économique anglaise.
Les origines et conséquence économiques de l’Acte d’Union de 1707, qui dissoudra les parlements écossais et anglais pour créer le britannique, demeurent controversées. Beaucoup ont souligné les avantages économique qu’ont apportés l’Union et le développement de l’Empire britannique aux commerçants et industriels écossais jusqu’à la fin du XIXe siècle, mais d’autres ont montré que le développement de l’Écosse au sein de l’Empire s’est réalisé au détriment des Écossais, dont les salaires demeurèrent significativement inférieurs à ceux des Anglais jusqu’au XXe. Cette distribution inégale des avantages économiques de l’Union explique qu’un nombre important d’ouvriers des Lowlands ait pour sa part adhéré au jacobitisme après 1707.
Les marchés ouverts à l’Écosse par l’Empire ont permis l’enrichissement et l’industrialisation de la région au cours des XVIIIe et XIXe siècles, mais il est avéré que l’Écosse jouissait déjà, avant 1700, d’une économie marchande dynamique et en avance sur plusieurs autres « États » européens. Ce dynamisme, qui atteindrait son apogée à la fin du XVIIe siècle lors de la tentative ratée d’établissement d’un impérialisme économique écossais pivoté à partir de la province panaméenne de Darién – connue sous le nom de « Projet Darién » – fut largement étouffé à l’aube de l’Union de 1707 par l’échec de ce projet ainsi que par la crise commerciale et la famine des années 1690. S’il est erroné de soutenir que l’économie écossaise fut arriérée avant 1707, il est donc évident que l’Angleterre se trouvait dans une position de force au moment de l’Union. Ce sont d’ailleurs en grande partie les menaces économiques qui forcèrent les parlementaires écossais à voter en faveur de celle-ci :
the economic threat took the form of the Alien Act, passed at Westminster in March 1705, declaring that unless commissioners to negotiate for Union were appointed by Christmas Day, all Scots in England would be treated as aliens, all Scottish estates in the south would be confiscated and – the real sting lay in the tail – all Scottish cattle, linen and coal would be banned from the English market » (Smout, « The Anglo-Scottish Union of 1707 », 1964 : 462).
Les circonstances entourant l’Union de 1707 se prêtent donc bien aux conflits d’interprétation : l’Écosse constituait une communauté historique cohérente, mais était divisée linguistiquement et confessionnellement ; son économie était relativement bien développée, mais partiellement dépendante des marchés anglais et en état de crise au tournant du XVIIIe siècle ; les bénéfices économiques de l’Union à court terme furent importants mais accentuèrent durablement la dépendance de l’économie écossaise aux marchés impériaux, défavorisant une diversification dont l’absence sera problématique lors de la dissolution de l’Empire et notamment après 1918. La notion de « colonialisme interne » du sociologue américain Michael Hechter décrit bien comment l’Union a renforcé l’état de dépendance économique qui lierait l’Écosse à l’Angleterre jusqu’au milieu du XXe siècle : tout en favorisant l’accroissement de l’activité commerciale et industrielle en Écosse, l’Union assura que ce développement emprunte des voies non défavorables à l’économie anglaise, celles de la complémentarité et de la spécialisation plutôt que celle de la concurrence.
Hechter qualifiera de « division culturelle-segmentaire du travail » cette trajectoire prise après 1707 : les commerçants et industriels écossais auront accès aux marchés impériaux, mais les marchandises qu’ils y écouleront complémenteront, plutôt qu’ils ne la concurrenceront, l’économie anglaise. Le textile – coton, lin, laine, jute et soie – ainsi que, plus tard, l’industrie lourde – charbon, fer, locomotives, navires, moteurs et armement – constitueront donc jusqu’à la Seconde Guerre mondiale les secteurs d’activité principaux de l’Écosse. Le succès des marchands, industriels et financiers écossais permirent à l’Écosse de s’ériger au rang de puissance économique mondiale au courant du XIXe siècle, mais l’Union produisit plusieurs effets pervers dont les plus évidents furent la subordination de l’économie écossaise aux intérêts de l’Empire et la prolétarisation durable des Écossais, dont les conditions de vie restèrent inférieurs à celles des ouvriers anglais jusqu’à tard au XXe siècle.
La pauvreté persistante des Écossais et les déficiences économiques structurelles qui se révéleront à partir des années 1920 découlèrent clairement de la « division culturelle-segmentaire du travail » ayant caractérisé l’économie britannique depuis 1707, le développement de l’industrie écossaise sous l’Union s’étant effectivement traduit par : a) des salaires plus bas qu’en Angleterre dans presque toutes les sphères d’activités ; b) des taux de chômage constamment supérieurs à ceux de l’Angleterre jusqu’à la fin du XXe siècle ; c) une concentration sectorielle et géographique de la production dans les industries lourde et du textile ; d) la formation d’une économie presque entièrement axée sur l’exportation et donc e) la relative absence d’un marché intérieur. Le nationalisme écossais moderne émanera selon Hechter de cette division « culturelle-segmentaire » donnant forme à une communauté d’intérêts proprement écossaise au sein de l’Empire, ainsi que d’une division « culturelle-hiérarchique » donnant lieu à une surreprésentation des Écossais chez les chômeurs et petits salariés.
Des sursauts de nationalisme sont conséquemment survenus en Écosse lorsque la conjoncture économique défavorisait l’économie régionale en raison des faiblesses susmentionnées. Cela s’est produit durant les années 1930 – le SNP naîtra en 1934 de la fusion des National Party of Scotland et Scottish Party – ainsi qu’à compter des années 1950 en raison du déclin de l’Empire britannique et de la stagflation du début des années 1970. L’inverse est cependant aussi vrai : la prospérité de l’ère victorienne aura permis à un nationalisme économique « unioniste » d’émerger. L’impérialisme britannique et les succès de l’économie écossaise s’y rattachant ont, à la fin du XVIIIe siècle et durant la majeure partie du XIXe, généré un sentiment de fierté nationale – le sud-ouest de l’Écosse étant surnommé « l’atelier de l’Empire britannique » et Glasgow la « seconde ville de l’Empire » – complémentant l’identité britannique.
C’est donc davantage au XXe siècle que les contradictions économiques, qui avaient depuis 1707 sous-tendu le développement rapide de l’Écosse, se révéleront clairement et que des critiques sévères de l’Union émergeront. Il est vrai, les résultats électoraux britanniques le confirment, que l’Union n’a pas été sérieusement remise en question avant les années 1970, mais les racines du nationalisme autonomiste qui se popularisera alors remontent au début du siècle et au-delà.
Au tournant du XXe siècle, l’Écosse prospère mais sa dépendance envers les industries lourdes et les marchés impériaux persiste. Les investissements étrangers constituant l’essentiel de l’activité économique de l’Écosse, son marché intérieur demeure sous-développé. La guerre de 1914-1918 et l’explosion de la demande dans les industries navale et de l’armement permirent à l’Écosse de connaître une courte période de prospérité, mais les conséquences de cette guerre lui porteront un coup dur dès 1918. L’appréciation de la livre sterling après 1920 aura un effet dévastateur sur les exportations écossaises. De 1918 à 1930, l’économie écossaise connaîtra un creux historique et suite au Krach de 1929 le taux de chômage grimpera jusqu’à près de 30 %. Certains parleront alors du « déclin de l’économie traditionnelle », d’autres d’une région carrément « dépressive ».
Dans ce contexte, les courants critiques de l’Union se renforcissent : le mouvement pour la dévolution parlementaire était déjà actif avant 1914 via la Scottish Home Rule Association, mais durant les années 1920 et 1930 émerge un nationalisme socialisant qui s’organisera politiquement à partir de 1928 au sein du National Party of Scotland. L’option nationaliste offerte par ce parti, puis par le SNP après 1934, fut rejetée jusqu’à la fin des années 1960, mais la popularité croissante du jeune Parti travailliste, alors seul parti pan-britannique favorable à la dévolution parlementaire, témoignait d’une tendance plus subtile : la normalisation du discours autonomiste en Écosse.
La relance de l’industrie de guerre après 1935 redynamisera l’économie écossaise jusqu’en 1950 et l’Écosse rattrapera, pour ce qui concerne l’emploi, un retard considérable face à l’Angleterre. Ces quinze années de dynamisme permettront aussi d’amorcer une diversification, notamment dans les domaines de l’aviation et de l’électronique et, contrairement à l’après-1918, l’industrie écossaise connaîtra du succès après 1945 en raison de la demande générée par le Plan Marshall. La transition au keynésianisme aura également pour effet d’octroyer de plus en plus de responsabilités exécutives et administratives au Scottish Office[1] (SO), dont le rôle sera d’assurer la mise en place des politiques de planification économique à l’échelle de l’Écosse.
La relance des années 1940, la diversification des secteurs industriels écossais et la mise sur pied d’institutions dédiées à cette diversification, en plus des responsabilités accrues du SO, eurent un effet durable sur la manière d’envisager l’économie écossaise. Dès 1950, l’opinion se diffusera en Écosse selon laquelle le développement économique ne devrait plus dépendre des débouchés impériaux, mais reposer sur une organisation régionale plus cohérente, une diversification des créneaux industriels et la stimulation d’une demande intérieure encore démesurément faible. L’Écosse verra d’ailleurs à partir de la fin des années 1940 l’importance de son industrie lourde décliner au profit du secteur tertiaire et d’emplois de nature administrative-bureaucratique.
La transformation du paysage industriel en Écosse puis l’expansion du rôle économique de l’État après 1945 élèveront l’Écosse au rang d’« unité de gestion économique ». Les décennies 1950 et 1960 confirmèrent cette tendance, même si le centralisme, la planification macroéconomique et le développement de l’État providence solidifièrent l’identité britannique. Le vote nationaliste demeura plus ou moins marginal jusqu’aux années 1970, mais les mauvaises performances du gouvernement conservateur (1959-1964) puis l’influence croissante de l’agenda travailliste de redistribution et de développement régionaux engendrèrent la défaite des Conservateurs en 1964 et leur débâcle en Écosse : des élections générales de 1955 à celles de 1974, leur appui y passa de 50 % à 25 %.
Les dépenses publiques en Écosse augmenteront de plus de 900 % entre 1964 et 1973, notamment sous les Travaillistes (1964-1970). La planification macroéconomique constituera la stratégie dominante, mais le souci d’un développement régional plus équilibré et diversifié s’accentuera. En fera foi la création du Highlands and Islands Development Board (HIDB) en 1965, dédié au développement des transports, de l’industrie et du tourisme dans les hautes-terres écossaises. Les années 1960 permirent donc à l’Écosse de combler en partie – le taux de chômage demeurant supérieur à la moyenne britannique – son retard économique sur l’Angleterre et des poser les bases institutionnelles d’une gestion économique plus autonome.
L’effet structurant des politiques keynésiennes et régionales consolidera une nouvelle conception de l’Écosse, attribuable en partie aux rôles économiques accrus du SO : celle d’une économie à part entière. Qui plus est, l’inflation de la fin des années 1960, les insuccès de la planification centrale, le choc pétrolier de 1973, l’accroissement du chômage, la stagflation de la seconde moitié des années 1970 mais surtout la découverte de gisements de pétrole extracôtiers en Mer du Nord en 1970 transformeront durablement l’opinion qu’avaient les Écossais de leurs propres développement et potentiel. Avant même 1970, certains signaux étaient clairs : le membrariat du SNP par exemple, sera multiplié par plus de soixante entre 1962 et 1968. Des élections générales de 1966 à celles d’octobre 1974, l’appui au SNP passera de 5 % à plus de 30 %.
Pour les raisons susmentionnées, la conjoncture économique du début des années 1970 était hautement défavorable au centralisme économique. Cela explique le succès du SNP, les nationalistes plaidant pour une décentralisation non seulement politique, mais aussi, et peut-être surtout, économique, contrairement aux Travaillistes. À compter de 1970, la politique écossaise sera profondément transformée. Les Écossais avaient désormais de sérieuses raisons économiques de critiquer l’Union, le gouvernement britannique étant notamment accusé de brader les ressources pétrolières dont l’exploitation massive relancera l’économie britannique, mais étouffera, en raison de l’appréciation de la livre, les exportations écossaises.
Le SNP conscientisera l’électorat écossais au paradoxe absurde que constituait la simultanéité de l’exploitation pétrolière et de la hausse du chômage en Écosse, l’inflation liée au choc pétrolier de 1973 donnant d’autant plus de poids à ses arguments. Aux élections d’octobre 1974, la performance du SNP, à 30,4 % des suffrages contre 25 % pour les Conservateurs, convaincra les Travaillistes de la nécessité de tenir un référendum sur la dévolution parlementaire. Le SNP, divisé sur la question mais ayant appris de son erreur de 1975 – il avait alors fait campagne pour le Non au référendum sur l’adhésion à la Communauté économique européenne soutenue par 60 % des Écossais – acceptera d’appuyer la démarche, considérée comme un tremplin vers l’indépendance.
Sous les Travaillistes, après 1974, l’interventionnisme se décentralise et la responsabilité du développement régional est progressivement déléguée aux instances locales. En 1975 est par exemple créée la Scottish Development Agency (SDA), chargée de promouvoir le développement industriel et de revitaliser les villes écossaises. Cette stratégie portera fruit, les années 1970 voyant se développer les secteurs de l’électronique, de l’ingénierie et des services financiers. Néanmoins la conjoncture économique demeure difficile jusqu’à la fin des années 1970 et c’est dans ce contexte que les Travaillistes, craignant la performance du SNP aux élections prochaines, organise en mars 1979 les référendums sur la dévolution parlementaire en Écosse et au Pays de Galles.
Les Écossais devaient se prononcer sur le Scotland Act de 1978 leur octroyant une Assemblée récupérant la majorité des pouvoirs du SO mais dénuée de responsabilités fiscales et économiques. 51,6 % des 64 % d’Écossais ayant voté appuieront le Oui, ce qui ne se révélera pas suffisant pour procéder à la dévolution en vertu d’un amendement au Scotland Act stipulant que 40 % de tous les électeurs écossais devaient voter Oui pour que ce résultat soit contraignant. La décennie 1970 se fermera donc sur un échec du mouvement autonomiste. L’héritage de cette décennie quant au nationalisme écossais est pourtant crucial, ayant entre autres permis l’émergence politique de ce nationalisme mais, plus important encore, ayant confirmé la tendance qui se profilait depuis les années 1950, celle de la nécessité d’une décentralisation de la gestion économique vers l’Écosse.
C’est dans ce contexte, après l’échec des Travaillistes à redresser l’économie britannique et deux mois après le controversé référendum, que Margaret Thatcher est élue à la tête d’un gouvernement conservateur ayant récolté près de 44 % des voix à l’échelle britannique et 13 % de moins en Écosse.
Thatcher arrive au pouvoir en 1979 en voulant mettre fin à la « culture de dépendance » des régions britanniques envers l’État central. Le développement des régions devra désormais découler de l’initiative d’entrepreneurs régionaux plutôt que d’une redistribution centrale des subventions. Or, cette transition vers des politiques régionales axées sur l’entrepreneuriat et la compétitivité aura pour effet d’accentuer la tendance qui était perceptible depuis le début des années 1970 tout en transformant les manières de l’administrer. Au moment où l’Écosse en tant qu’économie reprend forme et se révèle de moins en moins dépendante de l’État britannique, le gouvernement Thatcher se montrera centralisateur dans sa façon de décentraliser, certains parlant même de « décentralisation autoritaire ».
Thatcher tentera d’abord de limiter au maximum le pouvoir de dépenser des organes administratifs subétatiques, sa stratégie visant le démarrage et le développement des PME, l’attraction du capital étranger dans les secteurs des hautes technologies et des services, ainsi que l’augmentation de la productivité. Les budgets de 1979, 1980 et 1981 introduiront une série de mesures inspirées des théories du supply-side dont des baisses d’impôt sur le capital et les profits corporatifs, la déréglementation du secteur bancaire, la poursuite de politiques antimonopolistes, le recours à la sous-traitance, les dénationalisations, le développement du capital de risque privé, des aides aux entreprises en démarrage, l’établissement de mécanismes de réseautage, le financement public de la R&D et la maximisation des liens entre entreprises et institutions d’enseignement.
Le budget de 1980 introduira notamment la stratégie des « zones entrepreneuriales » : destinées à relancer les régions urbaines en voie de désindustrialisation, ces zones permirent à des entreprises de s’y installer ou de s’y créer sans frais et partiellement ou totalement exemptées de taxes et impôts. Deux zones furent créées en Écosse, l’une à Clydebank à l’ouest des Highlands et l’autre à Invergordon, à l’est. La mise en place de ces zones témoignera notamment de l’importance croissante accordée à l’attraction du capital étranger, ce que confirmera la création de Locate in Scotland (LIS) dès 1981, organisation vouée à l’application de cette stratégie et habilitée notamment à opérer une diplomatie économique proprement écossaise. Il est d’ailleurs révélateur que la création de LIS ait complémenté celle d’Invest in Britain, sa jumelle opérant à l’échelle britannique. Cela témoignait du fait que l’Écosse était déjà considérée non seulement comme une économie à part entière mais qui plus est comme un environnement d’affaires distinct de l’Angleterre, avec ses avantages et ses particularités.
La décennie 1980 et le premier mandat du gouvernement Thatcher s’ouvre donc alors que les conditions se réunissent pour l’émergence d’un nationalisme économique écossais : recul de l’interventionnisme de Westminster quant au développement de l’Écosse, éclosion d’une représentation économique de la nation écossaise, démonstration d’un potentiel économique important. Thatcher, en axant ses politiques économiques sur l’entrepreneuriat, la productivité, la compétitivité et l’internationalisation accentuera ces trois tendances.
Ses effets sur le nationalisme écossais ne se feront cependant sentir que plus tard. Au début des années 1980, les Écossais voient d’abord les fermetures d’usines, le chômage, la dilapidation des revenus pétroliers, la réduction des transferts régionaux, les dénationalisations successives et le musellement des instances politiques locales. Ils commenceront à voir au cours des années 1980 la transition de l’économie écossaise vers une économie postfordiste, la diversification de ses activités, la réduction de sa dépendance envers les marchés britanniques et anglais, l’importance accrue du SO, de la SDA, du HIDB et de LIS par rapport à celle de Westminster, l’utilité accrue du secteur bancaire, du réseautage corporatif, de l’éducation et de la formation, de la R&D ainsi que de l’environnement fiscal, géographique, social et culturel en contexte de libre-échange.
Un important conflit industriel cristallisera en 1982 la désindustrialisation écossaise et accentuera durablement l’influence politique du Scottish Trades Union Congress (STUC). Celui-ci est confronté dès août aux rumeurs de fermeture de l’aciérie Ravenscraig et, fait politique rare, les Conservateurs écossais se rangent du côté syndical en s’y opposant. Bien qu’éphémère – Ravenscraig fermera en 1992 – sa sauvegarde constituera une importante victoire pour le STUC mais aussi pour le SNP, impliqué dans cette cause.
L’hostilité du gouvernement Thatcher à l’égard de la sauvegarde d’entreprises en difficulté, technique faisant jusque-là partie de la tradition britannique en matière d’économie politique, sera interprétée comme une hostilité envers l’Écosse. Aux élections générales de 1983, les Conservateurs n’y récolteront que 28 % des suffrages et 21 sièges, contre plus de 71 % et 51 sièges aux Travaillistes, aux Libéraux-démocrates (LD) et au SNP. En Angleterre seule, les Conservateurs obtiennent près de 18 points de plus, à 46 % des voix. Dès 1983 puis pour la balance des années 1980 s’établie donc en Écosse un lien entre identité nationale et promotion d’une vision interventionniste du rôle de l’État, telle que défendue par les Travaillistes et le SNP.
Des réformes de la fiscalité corporative seront aussi multipliées après 1983, les instances gouvernementales locales se voyant notamment imposer un plafond de taxation (ratecapping). Le caractère paradoxal de cette manière de procéder est évident, l’objectif d’une réduction du rôle de l’État entraînant une centralisation du processus décisionnel et une limitation des pouvoirs locaux. Ce paradoxe sera au cœur de la cause dévolutionniste dès la fin des années 1980, l’obtention d’un Parlement doté de responsabilités économiques étant perçue comme une évolution naturelle dans un contexte où l’importance décroissante de Westminster et croissante de la subsidiarité économique était de plus en plus reconnue.
Deux autres réformes favoriseront une telle décentralisation. La première fut l’instauration de la « mise en concurrence » des contrats publics, l’application de ce principe après 1985 forçant les trésoreries locales à utiliser la sous-traitance privée. Cela aura pour effet de supprimer nombre de postes de fonctionnaires et cols bleus, mais aussi de générer la création de nouvelles structures locales d’organisation et d’octroi des contrats. La deuxième réforme transforma les rôles de la SDA, du HIDB et de LIS, qui verront leurs responsabilités accrues. La stimulation de l’entrepreneuriat, l’aide aux entreprises en démarrage et la mise en place d’environnement d’affaires urbains compétitifs ont accentué l’importance de ces agences tout en faisant progresser leurs rôles vers la diversification des activités économiques et la promotion du réseautage corporatif.
La dissolution du rôle de Westminster quant au développement économique de l’Écosse couplée à l’autoritarisme politique et à des pertes d’emplois massives y entameront la popularité des Conservateurs. L’élection générale de 1987 sera ainsi charnière, de par ses résultats d’abord : les Conservateurs ne récoltent en Écosse que 24 % des suffrages et 10 sièges, le clivage entre l’Angleterre, où ils sont appuyés par 46 % des électeurs, atteignant son apogée. Mais surtout, à partir de 1987 ce clivage prendra les accents d’un conflit national, le mécontentement des Écossais augmentant alors que les Conservateurs se radicalisent.
Ceux-ci proposent notamment d’instaurer une « capitation communautaire » (poll tax), taxe régressive devant rendre caducs les systèmes de prélèvements fiscaux progressifs élaborés par les instance politiques locales. Elle deviendra, aux yeux des Écossais devant en faire les frais les premiers, le symbole d’un acharnement contre l’Écosse, cobaye d’une innovation fiscale alliant centralisme politique et dégressivité. Une opposition s’organise rapidement autour des Travaillistes, du STUC et du SNP, les premiers formant l’Anti-Poll Tax Steering Committee (APTSC) en 1988 alors que certains au SNP plaident en faveur d’une cessation de paiement concertée. L’opposition à la capitation prendra une teneur nationale, l’APTSC préparant l’avènement de la SCC[2] qui sera créée en mars 1989 suite à la signature du Claim of Right, document déclarant le droit souverain du peuple écossais de se doter d’un Parlement.
Le développement d’une économie distincte par l’entremise d’agences dédiées à l’Écosse sera de plus renforci à la fin des années 1980, la SDA et le HIDB voyant leurs mandats réorientés vers l’établissement d’un régionalisme fondé sur le réseautage industriel. La SDA et le HIDB deviendront à compter d’avril 1991 Scottish Enterprise (SE) et Highlands and Islands Enterprise (HIE) puis fusionneront leurs activités avec celles de la Training Agency et de la Manpower Service Commission afin de maximiser la synergie entre formation et besoins du marché. SE et HIE se distingueront en outre de la SDA et du HIDB en devenant les cadres institutionnels soutenant l’action des jeunes Local Enterprise Companies (LEC), réseaux corporatifs locaux.
À la création de SE et de HIE, dont l’action sera focalisée sur la formation de grappes industrielles, correspondit aussi une nette progression de l’économie écossaise : plus ouverte et diversifiée, ses centres urbains et notamment Glasgow se redynamisent. Son industrie lourde n’est plus, mais les secteurs du tourisme, des services financiers – qui constituent en eux-mêmes une grappe importante – du whisky et de l’électronique sont en forte croissance. Pour ces raisons, l’économie écossaise est à la fin des années 1980 moins dépendante de l’État britannique. La conjonction de cette autonomie économique croissante et du centralisme politique thatchérien engendre des frustrations qui, notamment via la SCC et le SNP prendront la forme d’un nationalisme économique affirmé. Dans son premier rapport, fin 1990, sur la dévolution parlementaire, la SCC exclura pour de bon l’idée d’un Parlement écossais dénué de pouvoirs économiques. Dès 1990, ce Parlement à venir n’était plus considéré comme une fin en soi, mais comme un outil de développement.
La venue de John Major à la tête du gouvernement en 1990 ne réorientera pas ses stratégies économiques. Les griefs des nationalistes écossais resteront donc les mêmes et l’élection de 1992 se soldera par un déséquilibre aussi grand qu’en 1987. Les Conservateurs récolteront 25 % des voix en Écosse contre près de 47 % en Angleterre, la différence majeure étant la performance du SNP qui avec 21,5 % grugera le vote travailliste. Plusieurs facteurs expliquent cette performance du SNP, le plus important étant la fermeture définitive de Ravenscraig le 8 janvier, symbolisant le passage au postfordisme et, par la perte des 2000 emplois qu’elle engendrera, la négligence des autorités britanniques ainsi que l’échec des Travaillistes.
Le choc de la fermeture muera rapidement en une vague nationaliste. L’option sécessionniste, au début des années 1990, récoltera d’ailleurs un appui parfois plus important que la dévolution. Même la communauté d’affaires écossaise se montrait désormais ouverte aux deux options et notamment à l’adhésion d’une Écosse indépendante à l’UE. C’est d’ailleurs ce qui explique le refus du SNP de participer à la SCC : le SNP était favorable à la dévolution, seulement la sécession paraissait envisageable au même titre. Dès 1989, certains sondages plaçaient le SNP à égalité avec les Travaillistes et, dès 1991, d’autres montraient l’indépendance à parité ou même devant l’option dévolutionniste.
Deux autres développements témoigneront en 1991-1992 de l’affirmation d’un nationalisme économique écossais. En 1991, à l’initiative de SE et des LEC sera mis en place Scottish Trade International (STI), voué à promouvoir l’import-export écossais. La création de Scotland Europa (SEU) en mai 1992 confirmera ensuite, avec LIS et STI, la consolidation d’une véritable diplomatie économique écossaise. Ses objectifs consisteront à maximiser les opportunités des LEC en Europe et à encourager les investissements et transferts de fonds européens en Écosse. Dans le contexte de Maastricht, la création de SEU répondait clairement des pressions engendrées par le nationalisme économique écossais.
La popularité croissante du SNP et de son option alarmera d’ailleurs les autorités politiques britanniques, ce dont témoignera le lancement d’un livre blanc en mars 1993, document devant faire le point sur l’Union de 1707 et ses avantages économiques pour l’Écosse. En avant-propos, John Major reconnaît que le nationalisme écossais est au centre des préoccupations, le titre du livre, Scotland in the Union : a Partnership for Good étant lui-même révélateur des craintes conservatrices : le partenariat entre l’Angleterre et l’Écosse y est non seulement considéré « pour le bien » de tous, mais il faut aussi y lire que les deux pays sont unis « pour de bon ».
Les Travaillistes demeureront pour leur part avec le STUC la pierre d’assise de la SCC, dont l’autonomisme devait couper l’herbe sous le pied du SNP. Cela se révélera être une erreur stratégique puisque l’appui au SNP au début des années 1990 n’était déjà plus qu’identitaire ou constitutionnel, le SNP jouant déjà sur les mêmes terres, prioritairement économiques, que les Travaillistes. Voilà pourquoi, malgré la dévolution, le SNP verra son soutien grimper constamment dès les élections de 1999. Le projet dévolutionniste, en outre, obtenait le consentement des indépendantistes.
La proposition finale de la SCC déposée fin 1995, Scotland’s Parliament. Scotland’s Right, exigera une autonomie économique accrue et jettera les bases de la législation soumise au référendum de 1997. Elle plaidera en faveur d’un Parlement investi de pouvoirs unilatéraux en matière d’éducation puis de formation professionnelle et demandera la délégation de pouvoirs exécutifs aux instances gouvernementales locales. Si la SCC proposait que l’allocation du budget écossais demeure basée sur la « formule Barnett », soit sur une redistribution en bloc des revenus britanniques proportionnelle à la population, elle demandera contrairement à 1978 que l’Écosse puisse se réserver le pouvoir de varier à la hausse ou à la baisse et d’au plus 3 % l’impôt sur le revenu des particuliers.
Entre temps, les élections générales de 1997 permettront de faire deux constats. D’abord, l’écart entre l’appui conservateur en Écosse – seulement 17,5 % des votes et aucun siège – et en Angleterre – 34 % des voix – s’explique par la performance du SNP, second avec 22 % des voix. Ensuite, les Conservateurs n’ayant obtenu aucun siège, les Écossais n’envoyèrent à Westminster que des représentants de partis favorables à la dévolution. Les dix-huit années de règne des Conservateurs prirent ainsi fin, le bilan à en tirer quant à la question écossaise se lisant comme suit : le centralisme politique et la décentralisation économique opérés au nom des principes néolibéraux, ainsi que la consolidation d’un réseau d’institutions écossaises vouées au développement économique entraineront une résurgence du nationalisme écossais et permettront au SNP de réorienter son discours identitaire en l’axant davantage sur l’autonomie économique.
L’une des particularités du gouvernement New Labour sera son soutien à la subsidiarité économique, son « New Deal » appuyant la dévolution. Dès juin 1996, Tony Blair avait assuré qu’en cas de victoire des Travaillistes, un référendum sur la dévolution parlementaire et l’octroi de pouvoirs fiscaux au Parlement écossais serait tenu. Après sa victoire de mai 1997, un projet de loi encadrant sa tenue fut donc déposé. Avec la dévolution, le Parlement écossais deviendrait le seul détenteur des pouvoirs en matière de planification, de développement et d’aide aux entreprises, de fiscalité corporative locale, d’investissements directs étrangers et de promotion de l’exportation, d’octroi de subventions et de la gestion des subventions européennes, de formation professionnelle, d’éducation supérieure et de tourisme.
Que 75 % des votants écossais aient appuyé la dévolution et 64 % l’octroi de pouvoirs fiscaux lors du référendum de septembre 1997 fut révélateur, au même titre que les motivations du vote dévolutionniste. Les deux variables fondamentales furent l’identité nationale du votant et sa perception des bénéfices économiques de la dévolution : 88 % des Écossais croyaient que le Parlement permettrait à l’économie écossaise de se maintenir (24 %) ou de s’améliorer un peu (46 %) ou grandement (18 %), alors qu’entre 70 % et 80 % des citoyens se considérant seulement ou plus Écossais que Britanniques estimaient que le Parlement accentuerait l’influence économique de l’Écosse au Royaume-Uni et en Europe.
Les premières élections écossaises seront tenues en mai 1999. Le manifeste électoral du SNP fut significatif, exprimant les stratégies économiques du parti dans le nouveau cadre gouvernemental. Un des engagements clés du SNP, la mise sur pied d’un réseau d’ambassades commerciales sous le contrôle de LIS et de STI, sera partiellement repris par le gouvernement travailliste de coalition, créant dès 2001 Scottish Development International (SDI), Export from Scotland et Invest in Scotland. Le nationalisme économique du SNP trouvera d’ailleurs écho auprès de la population écossaise, ses résultats aux élections de mai 1999 étant ses meilleurs depuis 1974. Le New Labour accusera une régression de près de 7 % par rapport aux générales de 1997, alors que le SNP verra ses appuis grimper de 6,5 %, raflant 35 sièges contre 56 aux Travaillistes. Ceux-ci et les LD, avec 73 sièges sur 129, formeront par coalition le premier gouvernement écossais depuis 1707, dont le développement économique constituera clairement la priorité.
Dès septembre 1999, le Scottish Manufacturing Steering Group (SMSG) est créé, composé d’hommes d’affaires, d’industriels, d’universitaires et de fonctionnaires mandatés pour conseiller le gouvernement écossais en matière de compétitivité, de productivité, de formation professionnelle et technique, de R&D et de commercialisation. Dès mars 2000, un plan stratégique consacré au développement de l’industrie manufacturière écossaise est dévoilé : Created in Scotland : The Way Forward for Scottish Manufacturing in the 21st Century (CIS). Il y sera proposé qu’une Scottish University for Industry (SUFI) soit mise sur pied, devant fournir la formation professionnelle et technique constituant l’un des piliers stratégiques majeurs du gouvernement. La SUFI, ainsi qu’un fonds parapublic de capital de risque spécialisé dans la mise en marché des hautes technologies, Technology Ventures Scotland, seront créés avant 2001.
Les mêmes logiques seront derrière la mise en place du Framework for Economic Development in Scotland (FEDS) en juin 2000, à la différence que ce cadre stratégique outrepassera la question manufacturière et accordera beaucoup plus d’importance aux activités des LEC, SE, HIE, STI, LIS et SEU. Le rôle de promotion des grappes industrielles joué par les LEC, SE et HIE y sera d’ailleurs présenté comme un élément clef de l’économie politique écossaise. Le FEDS sera révisé et complémenté dès janvier 2001 par un plan d’action, A Smart, Successful Scotland : Ambitions for the Enterprise Networks (SSS), qui demeurera le cadre économique officiel jusqu’aux élections de 2003, intéressantes à plusieurs égards. Le SNP y appuiera d’abord publiquement SSS, abandonnant ses doléances envers la formule Barnett pour s’intéresser davantage à la fiscalité corporative, la mise sur pied d’un « Fonds des Générations » calqué sur le fonds pétrolier norvégien et l’approfondissement de la diplomatie économique.
En raison de la conjoncture difficile, l’élection de 2003 en fut aussi une de protestation économique, la piètre performance du SNP indiquant qu’il ne représentait pas, pour les Écossais, un parti de protestation. Les Socialistes, et les Verts en seront les grands bénéficiaires, permettant tout juste aux Travaillistes et aux LD de renouveler leur coalition. La stratégie économique du gouvernement reconduit reprendra les grandes lignes de SSS, accentuant sa philosophie partenariale devant unir entreprises, agences parapubliques, institutions d’enseignement et de formation, syndicats, autorités locales et gouvernement. SE, HIE et les LEC seront au cœur de cette stratégie, servant d’intermédiaires entre l’Exécutif, les entreprises et les communautés locales. S’il faut tirer une conclusion du passage de la coalition travailliste au gouvernement, de 1999 à 2007, c’est donc qu’elle aura permis une utilisation plus coordonnée et stratégique de SE, HIE et des LEC. Elle se sera révélée particulièrement sensible à la question du développement économique de l’Écosse, ayant mis sur pied un certain nombre d’institutions et de stratégies propres à réunir les Écossais autour de ce développement. Le SNP tablera sur ce travail.
La campagne de 2007 sera cruciale, le SNP réussissant à rallier une partie de la classe d’affaires écossaise et dévoilant le rationnel économique à la base de son projet. Il soutiendra par exemple que l’Écosse subventionne l’État britannique par l’entremise des revenus pétroliers, puis qu’en tenant compte de ceux-ci il s’avère que l’Écosse ait accumulé, entre 1980 et 2000, des surplus budgétaires cumulatifs d’entre 25 et 35 milliards. L’idée d’une Écosse devant faire partie de l’ « Arc de prospérité » européen, de l’Islande à la Finlande, sera également reprise, l’Écosse étant le plus souvent comparée à l’Irlande. Bien que des parallèles puissent être tirés entre les économies irlandaise et écossaise, cette comparaison se révélera d’abord stratégique, soulignant ce qu’une petite nation celte autrefois britannique peut accomplir avec l’indépendance.
Le SNP s’engagera à réduire les impôts corporatifs jusqu’à dix points sous les taux britanniques, à mettre sur pied un Small Business Bonus accordant des réductions de taxes locales de 25 % à 100 % aux PME écossaises, puis à créer un Scottish Investment Fund fournissant du capital patient et de risque aux entreprises en démarrage et d’économie sociale. Le parti obtiendra ses meilleurs résultats électoraux depuis octobre 1974 bien que son avance ait été très courte – 47 sièges contre 46 aux Travaillistes – récoltant 33 % des voix à l’échelle des circonscriptions et 31 % à l’échelle régionale. Ses bons résultats dans la Central Belt, haut lieu industriel écossais, indiqueront la conversion partielle du milieu d’affaires, le SNP, associé à « l’Écosse d’abord », ayant été en mesure de rallier des appuis dans toutes les classes sociales. En tablant sur le nationalisme, le développement économique et la social-démocratie, le SNP ralliera un tiers de Écossais, presque tous favorables à la dévolution de nouveaux pouvoirs fiscaux.
Avec 47 sièges sur 129, le SNP formera un gouvernement minoritaire et lancera dès août 2007 sa « Conversation nationale », livre blanc sur l’avenir constitutionnel de l’Écosse. Le premier document publié dans ce cadre, Choosing Scotland’s Future (CSF), proposera le rapatriement des pouvoirs dans trois domaines : la responsabilité législative en matière de compétition et de monopoles, la réglementation des services financiers puis l’exploitation du pétrole et du gaz. Dès novembre 2007, le gouvernement du SNP publiera aussi la Scottish Government Economic Strategy (SGES), réalisée en collaboration avec le Scottish Council of Economic Advisors[3] mis sur pied dès fin mai. La philosophie économique du SNP ne se distinguera toutefois pas de celle des administrations précédentes : hormis quelques revendications autonomistes en matières fiscales, pétrolières et internationales, l’accent sera mis sur les mesures de maximisation de la compétitivité, de la productivité, des compétences et du réseautage industriel.
Bon nombre de projets seront menés à bien, notamment : une réduction des impôts corporatifs locaux valant au SNP une popularité accrue au sein des milieux d’affaire ; le gel des taxes foncières locales, la révision du mandat de SE, dont les ressources seront canalisées en priorité vers les grappes de l’énergie, des services financiers et corporatifs, de l’agroalimentaire, des biotechnologies et du tourisme ; la fondation du Scottish Futures Trust, organe public de financement des infrastructures ; la création de la Scottish Investment Bank, spécialisée en capital de risque ; l’abolition des péages routiers puis l’élaboration du Economic Recovery Plan après la crise financière, laquelle sera aussi une opportunité pour le SNP de dénoncer les limites du statu constitutionnel de l’Écosse, notamment dans Fiscal Autonomy in Scotland, publié dès février 2009 dans le cadre de la Conversation nationale.
Le débat sur la propriété des ressources et revenus pétroliers reprendra également en juillet 2009 avec An Oil Fund for Scotland, réitérant l’intention du SNP de mettre sur pied un fonds pétrolier souverain. L’exemple de la Norvège sera invoqué pour montrer que ce type de fonds offre aux États indépendants plusieurs avantages : revenus fiscaux durables, équité intergénérationnelle, stabilité macroéconomique, redistribution sectorielle des richesses, enrichissement des collectivités locales et financement accru des technologies d’exploitation des énergies vertes. Un document économique clef, Supporting Business and Enterprise, sera également publié en novembre 2009, la dévolution totale des pouvoirs fiscaux ou « dévo-max » y étant présentée comme permettant une réduction substantielle des impôts corporatifs et l’octroi de pouvoirs d’emprunt au Parlement écossais. L’indépendance sera toutefois présenté comme la meilleure option sur sept plans : levée des impôts, compétition industrielle, services financiers, commerce international, formation technique, immigration et infrastructures de transport.
Your Scotland, Your Voice, livre blanc issu de la Conversation nationale et publié le 30 novembre 2009, présentera clairement l’appartenance à un grand ensemble politique comme un désavantage économique. Inspirée de ce livre blanc, la plateforme électorale du SNP pour 2011 soulignera les réussites économiques du gouvernement et annoncera quelques nouvelles mesures, notamment la réforme du secteur bancaire et l’intensification de la diplomatie économique par l’entremise de SEU et de SDI. Le message principal du SNP, suivant les sondages favorables au dévo-max, sera toutefois celui de la nécessité d’une autonomie fiscale accrue. Ce message semblera porter, la communauté d’affaires écossaise se ralliant non seulement massivement derrière le SNP mais celui-ci réussissant la seconde meilleure performance électorale de l’histoire en Écosse. Le SNP récoltera 45,4 % des voix à l’échelle des circonscriptions puis 44 % au niveau des régions, formant un gouvernement majoritaire avec 69 sièges sur 129.
Le SNP reconduit développera un discours plus agressif en matière d’autonomie financière et fiscale. Outre un certain nombre de nouvelles politiques, notamment la relance des zones entrepreneuriales, un intérêt accru sera porté au développement des énergies renouvelables, le SNP proposant de faire de l’Écosse une économie verte de pointe, une destination de choix pour les entreprises environnementales et une exportatrice d’énergies éolienne et marémotrice. Les politiques de gestion de l’offre – infrastructures, formation professionnelle et technique, réseautage industriel, R&D, promotion des investissements étrangers et de l’exportation – continueront aussi d’être largement priorisées.
Le nationalisme économique du SNP repose donc sur un certain nombre de postulats qui ne peuvent être compris indépendamment des transformations économiques et institutionnelles des quarante dernières années. Ces postulats comprennent notamment : l’avantage compétitif des petites nations ; la nocivité économique du cadre politique britannique ; l’incomplétude du processus de dévolution fiscale et financière ; l’existence d’intérêts économiques proprement écossais ; la coextensivité de l’autonomie ou de l’indépendance politique et de la croissance économique ; la nécessité d’un partenariat socioéconomique large, regroupant gouvernement, agences parapubliques, milieux d’affaires et syndicats ; la propriété écossaise d’une portion substantielle des réserves de pétrole extracôtières et le caractère à la fois incontournable et bénéfique de l’ouverture économique. C’est en vertu de ces postulats, notamment, que le gouvernement du SNP souhaite l’accession de l’Écosse à l’indépendance politique.
D’intéressants développements ont rapproché le SNP de ce but depuis 2012, notamment l’Accord d’Édimbourg du 15 octobre entre les gouvernements écossais et britannique, qui assure au premier une reconnaissance immédiate des résultats du référendum sur la sécession par le second, fixe les limites de la majorité requise à 50 % + 1 et prévoit la question suivante : « L’Écosse devrait-elle être un pays indépendant ? ». Le 25 mai 2012 fut également officiellement lancée la campagne Yes Scotland regroupant le SNP, les Verts, les Socialistes ainsi que quelques députés indépendants. Un an plus tard, en mai dernier, fut lancée la campagne Business for Scotland, formée d’entrepreneurs, de propriétaires et de gérants d’entreprises dont l’objectif principal est d’informer la communauté d’affaires et principalement le milieu de la PME quant aux avantages de l’indépendance. Le 27 juin dernier, enfin, le Parlement écossais votait une loi étendant le droit de vote au référendum aux citoyens de 16 et 17 ans, le SNP faisant le pari que les jeunes Écossais seront parmi les plus grands partisans de l’indépendance.
Cela fait maintenant six ans que l’Écosse est gouvernée par le SNP, sans toutefois qu’une seule modification constitutionnelle d’importance n’ait été adoptée. Les nationalistes ont sérieusement considéré, jusqu’à l’Accord d’Édimbourg, proposer deux questions aux Écossais lors du référendum de l’an prochain, l’une sur la dévolution de pouvoirs fiscaux accrus à l’Écosse, l’autre sur l’indépendance. Cette option ayant été rejetée par les autorités britanniques, une variable cruciale quant aux résultats du référendum sur l’indépendance sera par conséquent le vote des partisans du dévo-max, majoritaires en Écosse : pencheront-ils pour un changement plus radical, ou préféreront-ils le statu quo ?
Il est évident que l’histoire économique du nationalisme écossais permet de clairs parallèles avec celle du nationalisme québécois, du néocolonialisme canadien-anglais à la Révolution tranquille. Les nationalistes écossais se sont d’ailleurs longtemps inspirés du mouvement souverainiste québécois et notamment du PQ à compter de 1976. L’une des leçons les plus fondamentales que les responsables actuels du SNP semblent avoir tiré de l’histoire québécoise est qu’il faille impérativement combattre les peurs économiques engendrées par l’incertitude et le chantage de façon à convaincre un peuple de choisir l’indépendance politique. Eut égard à la planification des aspects économiques de la transition à l’indépendance d’ailleurs, le SNP et Alex Salmond n’ont actuellement rien à envier au PQ de Jacques Parizeau à l’occasion du référendum de 1995.
L’une des priorités du SNP suite à l’élection de 2011, lorsqu’il devint clair qu’un référendum sur l’indépendance serait tenu, fut de mettre sur pied une « commission fiscale » affiliée au Scottish Council of Economic Advisors et chargée d’identifier les options de réforme économique et fiscale s’offrant à une Écosse accédant à l’indépendance. Formée de cinq experts – l’entrepreneur Crawford Beveridge puis les économistes Andrew Hughes Hallett, Frances Ruane, James Mirrlees (Prix Nobel d’économie 1996) et Joseph Stiglitz (Prix Nobel d’économie 2001) – cette commission remit son premier rapport, axé sur les aspects macroéconomiques de l’accession à l’indépendance, en février dernier. Une revue rapide des réformes y étant présentées comme les plus souhaitables permet de cerner les possibilités qui s’offrent à l’Écosse, devait-elle l’an prochain faire sécession du Royaume-Uni.
Les recommandations de la commission renvoient à trois domaines généraux : les politiques monétaires, financières et fiscales. Dans le premier cas, il est recommandé qu’une Écosse indépendante conserve la livre sterling telle que gérée par la Banque d’Angleterre. Trois réformes sont toutefois proposées qui exigeront des négociations avec Westminster : la participation du gouvernement écossais aux décisions de la Banque d’Angleterre, la création d’un comité intergouvernemental gérant l’union monétaire et la mise sur pied d’un conseil monétaire écossais devant guider le nouvel État. Quant au secteur financier, il est prévu qu’une Écosse indépendante devienne seule responsable de la réglementation s’appliquant sur son territoire mais que celle-ci s’inspire directement des régulations européennes en vigueur. Il est à ce titre conseillé qu’une sorte d’autorité écossaise des marché financiers, semi-indépendante, soit créée.
Au niveau fiscal, la commission recommande évidemment l’abandon complet de la formule Barnett de transferts en bloc et son remplacement par un pouvoir exclusif et total d’imposition, de taxation et d’emprunt pour le gouvernement écossais. Est également prôné qu’une entente cadre soit éventuellement signée avec le gouvernement britannique quant aux niveaux acceptables d’endettement public, de manière à assurer la stabilité monétaire de la « zone sterling ». Les responsabilités en matière de dépenses publiques seraient également de responsabilité exclusive écossaise, incluant les dépenses militaires. Enfin, il est souligné que des négociations devront avoir lieu en cas de sécession quant à la part de la dette mais aussi des actifs britanniques revenant à l’État écossais. Cela risque d’être politiquement problématique en raison des désaccords persistants concernant la propriété des réserves pétrolières de la Mer du Nord et donc la part des revenus générés par leur exploitation depuis 1980 pouvant être considérée comme une contribution écossaise aux finances publiques britanniques. Un partage de la dette publique proportionnel à la population et tenant compte de cette contribution établirait à un peu plus de 40 milliards de livres la part revenant à l’Écosse, moins de 30 % de son PIB.
Que toutes ces réformes puissent effectivement être entamées et ces négociations menées est cependant une toute autre histoire, qui ne s’écrira que dans un an ou ne s’écrira pas. Entre temps quoi qu’il en soit, les plus récents sondages indiquant 35 % d’intentions de vote en faveur de la sécession, 45 % en sa défaveur mais surtout 20 % d’indécision, beaucoup de travail demeure à accomplir pour le SNP et Yes Scotland. Comme cela fut le cas au Québec à l’occasion du référendum de 1995, ce sont les électeurs indécis qui, au moment d’entrer dans l’isoloir, détermineront par leur choix le succès ou l’échec du projet indépendantiste. Ce sont donc ces 20 % d’irrésolus que le SNP doit chercher à convaincre et il y a fort à parier que la force des arguments économiques des nationalistes, comparativement à celle des arguments unionistes, fera décisivement pencher la balance d’un côté ou de l’autre.
[1] Le SO, département du gouvernement britannique consacré aux affaires écossaises, sera créé en 1885 et placé sous le contrôle d’un Secrétaire d’État pour l’Écosse.
[2] La SCC regroupera notamment la Church of Scotland, la Catholic Church, la Small Business Federation, le STUC ainsi que tous les partis politiques sauf le SNP et les Conservateurs.
[3] Conseil économique autonome regroupant notamment les économistes Andrew Hughes Hallett et Joseph Stiglitz.
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