Quinze années de recul du modèle québécois de politiques sociales

Politologue, professeur émérite à l’École de travail social de l’UQAM.

Au début, lorsque nous avons commencé à réfléchir à un titre pour ce texte, nous avions pensé choisir : « 15 ans de piétinement du modèle québécois de politiques sociales ». Mais après réflexion, nous avons décidé de remplacer le mot « piétinement » par celui de « recul », pour établir un diagnostic touchant l’ensemble des politiques sociales pendant la période¹. Ce qui n’empêche pas de reconnaître que certains dossiers de politiques sociales puissent avoir connu des reculs, des piétinements, des démantèlements et parfois même des avancées (comme dans le dossier de l’assurance parentale en 2006²).

Ces années-ci, le fait d’affirmer que la montée du nationalisme puisse aller de pair avec celle de politiques sociales sociales-démocrates et innovantes est loin d’aller de soi. Défendre une telle position, c’est risquer de se retrouver à contre-courant. Personnellement, nous n’avons pas de problème à reconnaître que dans plusieurs pays la montée du nationalisme est un phénomène de droite qui va de pair avec la promotion de politiques sociales néolibérales. Par contre, nous avons un problème lorsque ce type de constat sert à légitimer une position de principe voulant que les choses se passent toujours ainsi. Pourtant, les faits historiques sont têtus et démentent de telles affirmations. Avec d’autres chercheurs comme Béland et Lecours (2006 et 2011), Alain Noël (2017, 2018), Olivier Jacques (2017) et Prerna Singh (2016), nous attirons l’attention sur le fait que dans des États plurinationaux comme le Royaume-Uni, le Canada et même l’Inde, nous avons vu, ces dernières décennies, des États subnationaux comme l’État écossais, l’État québécois et l’État Maharashtra utiliser leur portion de souveraineté pour s’engager, souvent avec la participation de leur société civile, dans la construction de politiques sociales progressistes, post-néolibérales et innovantes. Nous citons Noël : « Historiquement, au Québec comme ailleurs, la social-démocratie a aussi bénéficié de son association avec l’affirmation d’une identité nationale » (Noël, ٢٠١٨).

Dans l’analyse du modèle québécois de politiques sociales, nous nous intéressons à deux questions : 1) Sur un plan quantitatif, y a-t-il développement de nouveaux programmes prenant la forme de transferts monétaires ou d’offres de services pour réduire les inégalités sociales ? 2) Sur un plan qualitatif, qu’en est-il de la participation de l’État québécois et de la société civile à la conceptualisation et à la mise en œuvre de dispositifs et de politiques ? Quelle place est réservée au dialogue social et à la co-construction des politiques publiques et autres dispositifs (Vaillancourt, 2015) ?

1. Les quatre périodes de l’évolution des politiques sociales québécoises

Pour cerner la spécificité de l’évolution des quinze dernières années du modèle québécois de politiques sociales tout en tenant compte de la question nationale, nous proposons de partir d’une périodisation construite en référence à quatre grandes étapes.

Période I : avant 1960, l’État québécois intervient peu, laisse faire la famille, l’Église et le marché. Il y a beaucoup de nationalisme, mais peu de politiques sociales progressistes.

Période II : les années 1960, 1970 et 1980 : l’État québécois agit comme grand planificateur et maître d’œuvre en matière de politiques sociales. Il prend toute la place et fait ombrage à la société civile. C’est la période du modèle québécois première manière, plutôt étatiste. L’État planifie, régule, finance, administre, gère, évalue tout seul.

Période III : les années 1990 et le début des années 2000 au temps des gouvernements du PLQ de Bourassa et du PQ de Parizeau, Bouchard et Landry. Période du modèle québécois deuxième manière. Émergence d’une douzaine de politiques sociales-démocrates innovantes qui sont souvent co-construites par l’État québécois et les acteurs de la société civile. Dans le modèle québécois renouvelé de cette période, l’État québécois se comporte en État national qui s’affirme en utilisant au maximum ses juridictions en politiques sociales tout en favorisant la participation des acteurs de la société civile, notamment de l’économie sociale et solidaire (ESS) et du secteur communautaire, pour concevoir et faire les politiques sociales, ce qui donne de la co-construction au sens fort.

Période IV : les années de gouvernance Parti libéral du Québec (PLQ) des gouvernements Charest et Couillard au cours des années 2003-2018, entrecoupées par le court intermède du gouvernement minoritaire du Parti québécois (PQ) de Pauline Marois de 2012-2014.

Dans l’analyse qui suit, nous mettrons l’accent sur la comparaison entre les périodes III et IV, pas seulement pour critiquer l’action gouvernementale contre le modèle québécois de politiques sociales pendant la période IV, mais aussi pour mettre en valeur ce que les gouvernements ont fait en faveur de ce modèle pendant la période III. En effet, pour mettre en lumière les reculs de la période IV, nous devons rappeler les initiatives progressistes et innovantes de la période III qui ont souvent été ignorées et dénigrées ces dernières années non seulement par la droite fédéraliste du PLQ et de la Coalition avenir Québec (CAQ), ce qui est normal, mais aussi par une partie de la gauche souverainiste du PQ et surtout de Québec solidaire (QS), ce qui est surprenant, troublant et dommageable. Dommageable, parce qu’en dénigrant les nombreuses réformes novatrices de cette période, on s’enlève des leviers sur lesquels on pourrait s’appuyer pour faire à nouveau des politiques sociales sociales-démocrates innovantes dans les années qui viennent. À nos yeux, il y a lieu de contester ce mythe de la période III vue comme étant essentiellement celle du virage néolibéral du gouvernement du PQ, qu’on personnalise en le réduisant à la figure de Lucien Bouchard.

1.1 Retour sur les politiques publiques progressistes de la période III

Plus concrètement, quelles sont ces initiatives de politiques innovantes et progressistes de la période III auxquelles nous faisons référence ? Il faut les renommer ici pour avoir clairement en tête ce dont on parle et bien comprendre qu’on est à mille lieues d’un ensemble de politiques qu’on pourrait qualifier de néolibérales comme certains et certaines le laissent souvent entendre. Nommons quelques-unes de ces politiques en distinguant celles apparues sous le gouvernement du PLQ de Robert Bourassa au début des années 1990 et celles apparues sous les gouvernements du PQ de Jacques Parizeau, Lucien Bouchard et Bernard Landry de 1994 à 2003.

1.2 Sous le gouvernement du PLQ de Bourassa au début des années 1990

Il ne s’agit pas ici de tout nommer. Mais de rappeler que les initiatives innovantes de la période III qui ont contribué à l’essor du modèle québécois deuxième manière ne sont pas la propriété exclusive des gouvernements du PQ :

• La réforme de la santé et des services sociaux du ministre Marc-Yvan Côté³ reconnaît l’autonomie des organismes communautaires et promeut au plan local et régional des formes de gouvernance des établissements publics qui font une place décisionnelle à la participation des usagers, des personnels et des parties prenantes de la communauté.
• La politique de la Santé et du Bien-être lancée en 1991 souligne l’importance des déterminants sociaux de la santé et rappelle l’importance du préventif autant que du curatif.
• Une politique de la main-d’œuvre impulsée par le ministre André Bourbeau qui tient compte des résultats de la démarche du Forum de l’emploi « présidé par Claude Béland du Mouvement Desjardins et crée la SQDM (Société québécoise de développement de la main-d’œuvre) dont la forme de gouvernance octroie une place majoritaire aux partenaires du marché du travail.
• Le ministre Yvon Picotte crée en 1992 les Conseils régionaux de développement (CRD) dans chacune des 16 régions administratives du Québec.

1.3 Sous les gouvernements du PQ de Parizeau, Bouchard et Landry (1994-2003)

• La création du réseau des Carrefours Jeunesse-Emploi à partir de 1994.
• La Politique familiale comprenant une offre plurielle de services de garde à l’enfance dans laquelle le réseau des Centres de la petite enfance (CPE), soit des organisations relevant de l’ESS, constitue l’épine dorsale appelée à donner le ton à l’ensemble du système, tandis que les garderies commerciales sont entrevues comme devant jouer un rôle résiduel.
• Le programme AccèsLogis (1997) conçu à partir d’expérimentations faites dans les années antérieures et dont l’orientation favorisait le développement de nouvelles unités de logement social qui seraient administrées non seulement par des Offices municipaux d’habitation (OMH), mais aussi par des coopératives et des organisations à but non lucratif (OBNL) d’habitation.
• La Politique de reconnaissance de l’économie sociale et solidaire (ESS) et la création du Chantier de l’économie sociale sur la lancée de délibérations et décisions faites en 1996 au Sommet sur l’économie et l’emploi.
• Politique de reconnaissance et de soutien des organismes communautaires qui connaît des étapes importantes en 1995 et en 2001 et qui touche 5000 organismes. Soulignons ici que la politique de reconnaissance de l’action communautaire constitue un levier pour introduire de l’innovation et de la prévention dans l’architecture de plusieurs domaines de politiques sociales qui touchent des personnes vulnérables, notamment dans le domaine de la santé mentale et du handicap.
• La politique d’équité salariale.
• La création du programme d’assurance-médicaments.
• La politique de développement d’un réseau d’une centaine de Centres locaux de développement (CLD) vus comme des outils de développement dans les communautés locales et des mécanismes de dialogue social visant le rapprochement entre les élus locaux et les acteurs de la société civile.
• La politique de maintien des frais de scolarités au niveau le plus bas en Amérique du Nord.
• La politique de création d’un réseau d’une centaine d’entreprises d’économie sociale en aide domestique (EESAD), soit une composante de la politique de soutien à domicile (SAD).
• La législation contre la pauvreté et l’exclusion sociale (2002).
• La Politique nationale de la ruralité est adoptée en 2002.
• Le rapatriement des politiques de formation de la main-d’œuvre et la création d’Emploi-Québec. La Commission des partenaires du marché du travail succède à la SQDM à la suite de l’entente fédérale-provinciale sur la main-d’œuvre survenue en 1998.

1.4 Les attaques contre le modèle québécois pendant la période IV

Nous l’avons expliqué ailleurs (Vaillancourt, 2017). Sous le gouvernement Charest, il y a abandon du dialogue social, mais pas obsession du déficit zéro. Sous le gouvernement Couillard, il y a la politique d’austérité et l’absence de dialogue social. En dépit du fait que Couillard a toujours nié l’existence des politiques d’austérité en disant qu’il y avait eu tout au plus un « ralentissement temporaire de la croissance des budgets » (Girard, 2018). Rappelons les faits.

Sous le gouvernement Charest, les CRD deviennent des CRÉ puis, sous le gouvernement Couillard, les CRÉ sont éliminés.

Sous le gouvernement Couillard, la Politique nationale de la ruralité, laquelle sera rapidement sabordée. La moitié des 100 CLD sont abolis. On assiste à la disparition des instances régionales et locales de coopération et de consultation. C’est l’affaiblissement de la présence de la société civile dans le développement local et régional, ainsi que la concentration du pouvoir dans les mains des élus.

Les régies régionales de la santé et des services sociaux sont remplacées par des agences régionales de la santé et des services sociaux sous Charest. Puis, sous le gouvernement Couillard, les agences sont éliminées.

En 2012, le gouvernement Charest lance une offensive pour imposer une hausse substantielle des frais de scolarité universitaire, mais cette offensive est freinée par le mouvement des « carrés rouges » et l’arrivée du gouvernement Marois.

Le gouvernement Couillard applique une politique d’austérité pendant ses trois premières années budgétaires. « Lors du premier exercice financier 2014–15 […], 13 ministères sur 20 ont été contraints de diminuer leurs dépenses par rapport à l’exercice financier 2013–14 de l’ancien gouvernement de Pauline Marois » (Girard, 2018). Dans ce contexte, les budgets de santé publique sont coupés de 30 %.

Les CLSC qui avaient leurs propres instances de gouvernance grâce à des conseils d’administration (CA) composés de personnes élues représentant entre autres leurs usagers et leurs personnels ont été graduellement décapités à partir des années 2000. Officiellement, les CLSC ont conservé leur mandat qui préconise la prévention, le communautaire, l’interdisciplinarité et l’enracinement dans leurs territoires. Mais dans les faits, sous les gouvernements Charest et Couillard, ils ont perdu leur autonomie dans le réseau en tant qu’établissements. Cet éloignement de leur identité originelle s’est accomplie d’une part, à la suite de fusions avec les hôpitaux et les CHSLD et, d’autre part, avec la perte de leur CA et de leur intégration depuis 2014 dans les gigantesques Centres intégrés universitaires de santé et de services sociaux (CIUSSS), dont les instances de gouvernance sont inféodées au ministre et privées de « représentants de la société civile » (Larose, 2018 : 20). On observe ainsi l’établissement d’une relation « top down » entre le ministre et les méta-établissements du réseau de la santé et des services sociaux (SSS) de même que l’arrivée d’une nouvelle vague d’hospitalo et de médicalo-centrisme. Parmi les trois S, Santé et Services Sociaux, il n’y a plus que le premier S qui compte (Ouimette, 2018). La Politique de la santé et du bien-être n’est pas officiellement abandonnée. Mais on l’a pratiquement oubliée. On assiste au retour en force du curatif médical.

Au moment où les services sociosanitaires subissent des coupes drastiques, notamment pour les clientèles les plus vulnérables, la rémunération des médecins dans le budget total de la santé connaît une croissance inouïe en passant de 15 % à 21 % de 2006 à 2016 à la suite de négociations opaques (Dutrisac, 2018b ; Cambourieu et Allaire, 2018).

La politique AccèsLogis concernant le logement social et communautaire traverse tant bien que mal les années Charest. Mais pendant les années Couillard, certains signaux donnent l’impression que ses jours sont comptés. Deux années d’affilée, le nombre des nouvelles unités de logement accordé est coupé de moitié en passant de 3 000 à 1 500. Il a été ramené à 3 000 dans les budgets de 2017–2018 et de 2018–2019. Les acteurs et actrices du logement social s’inquiètent du fait que le processus de révision du Programme AccèsLogis s’étire et que les rumeurs de son éventuelle disparition persistent⁴. En même temps qu’il décide unilatéralement de couper pendant deux ans le nombre de logements accordés dans le cadre du programme AccèsLogis, le gouvernement vante son attrait pour le Programme de suppléments au loyer (PSL), ce qui s’harmonise bien avec le modèle néolibéral de politiques sociales qui prétend s’en remettre à la liberté de choix des personnes qui « consomment » les politiques publiques. En outre, depuis dix ans, les budgets accordés aux opérateurs (HLM, coopératives, OBNL) pour bâtir de nouveaux logements ne sont pas indexés, ce qui explique que des milliers de nouvelles unités accordées par le gouvernement ne sont pas de facto mises en chantier. Enfin, le Fonds québécois d’habitation communautaire, un levier original de co-construction des politiques d’habitation depuis 1997 devient ignoré et boycotté par le gouvernement (Vaillancourt et al., 2016 ; Vaillancourt et Aubry, 2017 ; Corriveau, 2018).

La reconfiguration de la politique des services de garde à l’enfance. Sous la gouverne libérale depuis 2003, le dossier des services de garde à la petite enfance n’a pas été démantelé. Loin de là. Mais il a été fortement reconfiguré. Gérald Larose parle de « perversion » de la politique (2018 : 21–22). Sur un plan quantitatif, le nombre de places a continué à augmenter considérablement au point d’atteindre 300 000 en 2018. Mais sur un plan qualitatif, les gouvernements du PLQ déploient des efforts pour infléchir le sens de la politique en affaiblissant le modèle provenant de l’ESS et en renforçant le modèle commercial. Cela se fait en freinant considérablement la croissance du réseau des CPE (le modèle de l’ESS) et en soutenant considérablement des garderies commerciales non subventionnées (le modèle marchand). « Ainsi, de 2008 à 2017, il s’est créé 57 000 places » dans les garderies privées non subventionnées (Dutrisac, 2018a)⁵. Sous la gouverne du PLQ, cela veut dire privatiser. Sans démanteler le réseau des CPE, il s’agit de réduire son ampleur relative et lui ravir la possibilité de donner le ton avec ses valeurs d’ESS au système mixte de prestations des services qui relève de l’économie plurielle (Bouchard, 2014 ; Lévesque, 2018). Cette dernière est maintenue, mais l’équilibre entre les morceaux du système est systématiquement modifié en donnant plus de place à la logique marchande qu’on s’efforce de légitimer, du côté de la CAQ comme du PLQ, en disant qu’il s’agit de protéger la liberté de choix des parents et la concurrence entre les divers réseaux (Fortin, 2018 ; Sioui, 2018).

2. Discussion : trois pistes de réflexion

2.1 La poursuite du déficit zéro sous le gouvernement Bouchard et celui de Couillard, ce n’est pas la même chose

Certaines composantes de la gauche font l’erreur de se représenter la période III comme si elle se résumait à celle d’un virage néolibéral qui aurait gangrené l’ensemble des politiques publiques, notamment celles des années 1996-2000. Elles parlent comme si Lucien Bouchard avait imposé ses idées sans contreparties, à la manière d’un individu conservateur qui aurait été coupé de son conseil des ministres, de l’Assemblée nationale, de son parti politique et de la société civile. C’est oublier que Lucien Bouchard était aussi un premier ministre doté de grandes capacités de négociateur. Je cite un inédit de Gérald Larose :

Sous Lucien Bouchard il y a eu le prix du déficit zéro. Mais contrairement aux coupes d’austérité que nous venons de vivre, ce déficit zéro a eu comme contrepartie une relance sociale (CPE, équité salariale, développement local et régional, économie sociale et solidaire, etc.) d’une ampleur rappelant celle de la Révolution tranquille et dans laquelle la société civile a été profondément mise à contribution pour des bénéfices immensément partagés et favorables au monde ordinaire (2018 : 19).

L’élément clé du modèle québécois de politiques sociales, ce n’est pas tant la quantité de politiques redistributrices, c’est l’aspect qualitatif qui est relié à la création et utilisation des outils de dialogue social. Dans le modèle québécois deuxième mouture de la période III, les acteurs de la société civile, notamment ceux de l’ESS et de l’action communautaire, doivent être vus moins comme des instruments dans la mise en œuvre des politiques publiques, mais davantage comme des partenaires qui participent à l’élaboration de ces mêmes politiques.

2.2. Le référendum de 1995 a été un incubateur et un levier pour l’avancement au Québec de politiques sociales sociales-démocrates et innovantes, souvent reconnues comme telles en Amérique du Nord

Dans nos bilans du référendum de 1995, avec le recul du temps, on peut le dire, nous avons souvent été masochistes en mettant l’accent sur la défaite. À nos yeux, le référendum de 1995, malgré son résultat négatif pour la question nationale, a eu des résultats positifs pour les politiques sociales dans les années qui l’ont précédé et qui l’ont suivi. À la faveur de l’alliance établie entre le camp politique du OUI et les mouvements sociaux favorables au OUI, il y a un imaginaire favorable à des politiques sociales progressistes qui s’est déployé et qui a pesé sur l’action publique au cours des années qui ont suivi. En somme, le référendum a été un incubateur de politiques sociales progressistes dont les accomplissements (le modèle québécois de politiques sociales novatrices et sociales-démocrates apparues dans les années 1995-2002) ont fait preuve de résilience face aux manœuvres de démantèlement déployées pendant les 15 années de gouvernance PLQ. Au référendum de ١٩٩٥, les mouvements sociaux, à l’encontre de ce qui s’était passé au référendum de ١٩٨٠, se sont compromis et mobilisés massivement dans le camp du OUI et ont profité de la conjoncture référendaire pour faire connaître au gouvernement du Québec leurs demandes dans le domaine du développement social. En somme, ce qui s’est passé au référendum de 1995 dans le domaine des politiques sociales a eu des retombées positives et structurantes dans les années 1996-2002.

2.3. La montée du nationalisme dans les États subétatiques peut être conjuguée avec une montée de politiques sociales innovantes, anti-néolibérales et sociales-démocrates. Un cas intéressant à prendre en considération, celui de l’Inde

Alain Noël, dans un article fort éclairant, applique cette vision des choses à l’explication du développement social progressiste dans certains États de l’immense fédération que constitue l’Inde. En adoptant cette posture théorique et politique, Noël fait écho aux conclusions de l’ouvrage récent de Prerna Singh (2016), How Solidarity Works for Welfare, qui montrent que certains États de l’Inde (comme l’État du Maharashtra, le Kerala et le Tamil Nadu) ont réalisé un développement social novateur en misant sur une identité nationale subétatique commune (ou partagée). L’exemple de ce qui se passe dans la fédération indienne est fort stimulant pour le renouvèlement de la réflexion stratégique pour deux raisons. D’une part, parce que l’Inde est une fédération immense qui est souvent oubliée dans les études comparatives portant sur des pays dotés d’un système fédéral comme le Canada. D’autre part, parce que les États subétatiques qui réussissent à faire du développement social généreux et innovant dans la fédération indienne sont ancrés dans des sociétés et des territoires qui comprennent une grande diversité, culturelle, linguistique, ethnique et religieuse. D’où l’importance pour nous de réfléchir aux propos de Singh (2016) qui « démontre que les États indiens qui ont su développer une identité partagée originale se sont avérés beaucoup plus aptes à mettre en place des services publics de qualité et des politiques sociales innovatrices, résultant dans des indices de développement humain nettement plus favorables » (Noël, 2017).

Conclusion

En conclusion, nous avançons une proposition. En tant que souverainistes intéressés à la promotion de politiques sociales sociales-démocrates innovantes, nous avons un devoir de mémoire à accomplir pour rompre avec l’oubli et le dénigrement du riche héritage bâti pendant la phase III de l’histoire des politiques sociales. Politiquement, en nous adonnant à ce devoir de mémoire, ne pourrions-nous pas transformer l’héritage de la période III en levier, au lieu de continuer à le traiter comme s’il était un sabot de Denver embarrassant ? Pourquoi ne pas reconnaître que la montée d’un mouvement national subétatique⁶, au Québec, au cours des périodes II et III tout comme celle apparue en Écosse au cours des années 1980 à 2018 et celle qui se manifeste depuis quelques années dans certains États de la fédération indienne –, a favorisé « le développement de politiques sociales généreuses et innovatrices » ? C’est ce que souligne Alain Noël (2017), en faisant écho à la contribution de Daniel Béland et d’André Lecours (2006 et 2011). D’où l’importance de renouer avec la dynamique nationaliste et progressiste de la phase III pour se remettre au travail dans le but de construire une « identité partagée » (Noël, 2017) et de se redonner un élan en tant que nationalistes et indépendantistes engagés dans le développement social, autant que dans le développement culturel et économique. Comme en témoigne une pièce de théâtre récente de Philippe Duclos portant sur l’indépendance en Écosse et au Québec, « même si le mot “nationalisme” fait de plus en plus frémir le monde occidental », les cas écossais et québécois auxquels nous pourrions ajouter ceux de certains États indiens « permettent de se poser la question de l’indépendance en termes contemporains et actuels » (Couture, 2018).

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