Proposition pour le financement d’une politique de l’habitation: un CÉLI québécois

Malgré les besoins en logements abordables qui, depuis des années, accablent les ménages moins fortunés ou les familles nombreuses, malgré les problèmes d’étalement urbain vécu par la métropole québécoise, le Québec ne s’est encore jamais doté d’une véritable politique de l’habitation. Alors que le domaine de l’habitation peut jouer un rôle névralgique pour une reconfiguration soutenable du modèle québécois de développement, en améliorant son bilan social et environnemental, il nous apparaît important que, pour la première fois, le gouvernement du Québec aille au-delà d’objectifs ad hoc sporadiques formulés par la Société d’habitation du Québec en formulant les grands principes que nous devrions suivre pour la réalisation d’une véritable politique de l’habitation durable.

Dans les trois articles de ce dossier, nous allons formuler une série de propositions concernant le financement d’une politique de l’habitation durable. Le présent texte porte sur la création d’un outil d’épargne québécois dédié spécifiquement à cette politique. Les deux autres textes vont permettre d’illustrer l’innovation financière que constitue cet outil en présentant les scénarios de deux programmes d’investissements majeurs pour une politique de l’habitation durable : la construction de 120 000 logements sociaux et la rénovation écoénergétique d’un million de logements.

La bombe à retardement du CÉLI

Le compte d’épargne libre d’impôt (CÉLI) est un instrument d’épargne enregistré créé par le gouvernement Harper en 2008. Il offre aux épargnants la possibilité de faire fructifier leurs placements à l’abri de l’impôt. Tout Canadien âgé de 18 ans et plus obtient chaque année depuis 2009 des droits de cotisation CÉLI de 5000 $. Le montant annuel de ces droits de cotisation est indexé au taux d’inflation et arrondi à 500 $ près. Ainsi, les droits de cotisation CÉLI accordés annuellement sont passés à 5500 $ en 2013. Les droits de cotisation inutilisés sont automatiquement reportés aux années suivantes. Notons que durant la dernière campagne électorale fédérale, le parti conservateur a promis de faire passer à 10 000 $ les droits de cotisation annuels au CÉLI lorsque l’élimination du déficit fédéral sera atteinte.

Depuis sa création, le taux de participation au CÉLI n’a cessé de progresser. Il était de 19 % en 2009, de 26 % en 2010 et de 31 % en 2011[1]. Les cotisations annuelles des Canadiens dans les CÉLI ont également progressé depuis 2009 : elles sont passées de 19,1 milliards $ pour cette première année d’existence du compte à 30,7 milliards $ en 2011. À titre comparatif, durant la même période, la moyenne des cotisations annuelles des Canadiens aux REER a été de 34 milliards $[2]. En décembre 2012, soit 4 ans après la création du CÉLI, les Québécois détenaient un actif de 12,6 milliards $ dans 1 374 721 CÉLI (soit un peu moins de 10 000 $ par compte en moyenne), représentant 24 % de l’actif total des Canadiens en CÉLI (soit très près de son poids démographique).


Tableau 1 – Importance du CÉLI au Québec et au Canada, Décembre 2012
 

Canada

Québec

% Québec dans Canada

Actif détenu en CÉLI

(millions $)

52 712

12 626

24,0 %

Nombre de CÉLI avec solde positif

7 857 482

1 374 721

17,5 %

Source : Investor Economics, Deposit and Fixed Income Advisory Service.


Les dépenses fiscales rattachées au CÉLI (les revenus fiscaux non perçus par les gouvernements en raison de cette mesure fiscale) sont d’ores et déjà importantes. Le gouvernement fédéral estime les dépenses fiscales de 2012 pour le CÉLI à 305 millions $ (voir tableau 2). En se limitant aux dépenses fiscales attribuables aux seuls actifs québécois, le manque à gagner pour 2012 serait d’environ 73,2 millions $ pour le gouvernement canadien et de 61 millions $ pour le gouvernement québécois.


Tableau 2 – Dépenses fiscales liées au CÉLI, Millions $
 

Estimation

Projection

 

2009

2010

2011

2012

Gouv. fédéral – Total Canada

65

165

155

305

Gouv. fédéral – Part imputée au Québec*

15,4

39,6

37,2

73,2

Gouv. du Québec

15

37

49

61

Sources : Gouvernement du Québec, Dépenses fiscales – Édition 2012 ; Ministère des Finances du Canada, Dépenses fiscales et évaluations 2012 ; calcul des auteurs.

* Part imputée de 24,0 % du total canadien sur la base de l’actif en CÉLI au Québec en décembre 2012. Voir tableau 1.


Il est à noter que dans son budget de 2008, le ministère des Finances estimait que le CÉLI entraînerait pour le gouvernement fédéral seulement des dépenses fiscales annuelles de 3 milliards $ lorsque cet outil sera pleinement utilisé par la population canadienne, soit vers 2029[3]. Le CÉLI pourrait donc représenter à ce moment des actifs totaux de 500 milliards $ pour le Canada et 120 milliards $ pour le Québec (une dépense fiscale estimée à 600 millions $ par année pour le gouvernement du Québec). Ces estimations et projections des dépenses fiscales ne prennent pas en compte certains effets indirects de l’introduction et de l’existence du CÉLI, de sorte que ces montants ne représentent pas les coûts réellement assumés par le gouvernement[4].

En somme, le CÉLI représente un avantage fiscal qui s’avèrera à la longue un gouffre financier pour les finances publiques. Il constitue un avantage fiscal personnel pour les ménages qui ont des moyens élevés d’épargne[5], avec en contrepartie bien peu davantage pour l’intérêt général. Les ménages favorisés ont la possibilité d’utiliser leur CÉLI pour combler leur programme de dépenses (« d’économiser en prévision de leur voyage annuel dans le Sud », nous dit le Plan budgétaire de 2008) sans avoir besoin d’utiliser leurs droits de cotisation à un REER pour répondre à des besoins non liés à la retraite. Mais combien de ménages moins fortunés utiliseront le CÉLI plutôt que d’épargner pour la retraite ?

La création d’un CÉLI HD

Dans le but d’assurer le financement d’une politique de l’habitation durable, nous proposons que le Québec crée, à l’exemple de la France, un outil d’épargne défiscalisé dédié exclusivement à cet enjeu d’intérêt général. Ce CÉLI HD (pour habitation durable) s’adresserait à tous les épargnants québécois.

Le succès du livret A pour la politique du logement en France

En France, le gouvernement soutient l’habitation via différentes mesures. La principale est d’accorder des prêts de long terme à taux privilégié pour la construction ou la rénovation des logements et pour le soutien aux politiques des villes (le développement des grandes infrastructures urbaines). L’épargne dirigée vers ces prêts provient des particuliers qui ont la possibilité d’utiliser des comptes libres d’impôt. Cette exonération compense les taux d’intérêt plus faibles que reçoivent ces ménages pour leur épargne.

Le principal compte exonéré d’impôt est le livret A. À l’heure actuelle, le total du compte d’un individu, incluant les intérêts reçus, ne peut dépasser 22 950 €. Concrètement, il s’agit d’un compte d’épargne ouvert dans un établissement bancaire. Le taux d’intérêt versé est déterminé par le gouvernement. Depuis 1986, il a varié entre 1,25 % et 4,5 % et est établi depuis le 1er février de cette année à 1,75 %. Ces faibles taux d’intérêt sont compensés par le fait qu’ils sont sécuritaires et ne sont pas imposables. À la fin 2011, le livret A accaparait 214,7 milliards €, soit 6 % des placements des ménages français.

Près des deux tiers de l’épargne provenant des livrets A est centralisée à la Caisse de dépôt et consignations, l’équivalent de notre Caisse de dépôt et placement du Québec. Une importante partie de cette épargne est utilisée pour financer la construction de logements sociaux à des taux subventionnés. Le Rapport annuel de l’Observatoire de l’épargne réglementée[6] nous apprend qu’au 31 décembre 2011, c’était la moitié des dépôts et autres passifs gérés par le fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignation qui était utilisée pour des prêts au logement social et autres politiques des villes. Le reste sert principalement à financer les PME et les installations institutionnelles comme les hôpitaux et universités, mais aussi la rénovation urbaine comme les infrastructures de transport[7].

En 2011, le fonds d’épargne provenant de ces livrets d’épargne a servi à financer l’acquisition ou la construction de près de 121 000 logements sociaux[8]. Une partie de ce fonds d’épargne sert aussi à mieux isoler les logements. Il s’agit de l’enveloppe de l’écoprêt logement social réhabilitation, soit un « prêt destiné à la réhabilitation thermique des logements les plus consommateurs d’énergie ». De nombreux acteurs sociaux demandent présentement d’accroître le plafond des livrets afin de mieux financer la transition écologique française, particulièrement au niveau de l’efficacité des logements.

Un CÉLI à la québécoise

Nous proposons que le gouvernement du Québec adapte sa participation au programme CÉLI canadien. Les défauts actuels de ce dernier sont nombreux : comme c’est trop souvent le cas pour les avantages fiscaux, il favorise exagérément les épargnants à revenu élevé, qui peuvent épargner ; à terme, comme nous l’avons vu plus haut, il va représenter un gouffre financier pour les gouvernements ; et cela est d’autant plus grave que, contrairement à certaines exemptions ou certains crédits, l’existence du CÉLI ne répond à aucun enjeu d’intérêt général. Autrement dit, il ne sert qu’à réduire l’assiette fiscale sans chercher à induire des comportements « désirables » ou à entraîner des retombées économiques pour le Québec.

L’adaptation du Québec consisterait à remplacer les véhicules de placement permis actuellement (certificats de placement garanti, fonds communs de placement, obligations ainsi que titres cotés en bourse) par un véhicule unique, le compte CÉLI HD, et à imposer un plafond global plutôt qu’un plafond annuel de 5500 $. Nous pensons qu’un plafond à vie de 20 000 $ serait adéquat[9], c’est-à-dire qu’avec un tel plafond le CÉLI HD ne constituerait pas une exemption fiscale réservée aux plus riches, ni une dépense fiscale disproportionnée par rapport aux retombées positives attendues. Autrement, le CÉLI québécois aurait des caractéristiques semblables au CÉLI actuel, les sommes cotisées ne seraient pas déductibles du revenu et toute somme retirée d’un CÉLI ne serait pas imposable. Les retraits pourraient être utilisés par leur détenteur comme il leur convient et être faits au moment qui leur convient.

Un CÉLI dédié

Il y aurait néanmoins une autre différence majeure entre ces deux instruments d’épargnes. Actuellement, un CÉLI peut être émis par différentes institutions – banques, compagnies d’assurance, sociétés de fiducie et caisses d’épargne et de crédit – et les sommes recueillies sont gérées par elles. Nous proposons une formule différente, qui s’apparente au livret A en France :

  • Les institutions financières admissibles à ouvrir des comptes du CÉLI HD se limiteraient aux institutions d’épargne et de crédit (banques et caisses).
  • L’épargne générée par le CÉLI HD serait divisée en trois parts égales :
  • un tiers serait géré par l’institution où a été ouvert le compte ;
  • un autre tiers serait géré par la Caisse de dépôt et placement (CDP) ;
  • enfin un dernier tiers serait géré par Investissement Québec (IQ).

Le CÉLI HD se veut un outil d’épargne défiscalisée souple, liquide et garantie par l’État. Une même personne ne peut être titulaire que d’un seul compte CÉLI HD. Le montant total des dépôts ne peut dépasser la limite de 20 000 $ (en sus du montant cumulatif des revenus d’intérêt). La détermination du taux d’intérêt pour rémunérer l’épargne du CÉLI HD se fait une fois par semestre en tenant compte de l’inflation, de la croissance du PIB et du rendement des véhicules de placement équivalents selon une formule à déterminer (ex. : inflation + 0,25 point de %).

Les institutions financières admissibles conservent un tiers des dépôts qu’elles détiennent et transfert les deux tiers restant à IQ. Les institutions financières s’engagent néanmoins à utiliser le tiers des dépôts dont elles assurent la gestion pour financer le logement ou la rénovation de logements. Sur les deux tiers détenus par IQ, un tiers est déposé à la Caisse de dépôt et placement (CDP) afin de dégager un rendement régulier, et bonifié, des dépôts. Finalement, le tiers restant géré par IQ doit servir à financer la transition écologique du logement avec des taux d’intérêt privilégiés. Au final, le CÉLI HD doit s’autofinancer.

En raison du plafond à vie de 20 000 $ imposé aux détenteurs de compte, et du fait qu’il représente un abri fiscal beaucoup moins intéressant pour les ménages à haut revenu, il y a tout lieu de penser que le CÉLI HD ne devrait pas représenter une dépense fiscale du même ordre que ce qui est attendu pour le CÉLI actuel (voir les estimations plus haut). Si le CÉLI HD avait la même diffusion au Québec que celle du livret A en France[10], il pourrait atteindre un encours total de 34 milliards $ lorsqu’il atteindrait sa maturité. C’est donc quatre fois moins important que l’estimation de l’encours du CÉLI actuel.

Si l’on considère le potentiel de retombées économiques, sociales et environnementales de ce nouvel outil d’épargne, le CÉLI HD constitue, pour le Québec, une innovation financière majeure. Il représente une épargne à faible coût dédiée à la transition écologique du logement qui permet de relancer le débat sur les modalités de financement des programmes.

 

 


 

[1] Agence de revenu Canada, Dépenses fiscales et évaluations 2012, http ://www.fin.gc.ca/taxexp-depfisc/2012/taxexp-depfisc12-fra.pdf

[2] Ibid.

[3] Ministère des Finances du Canada, Plan budgétaire de 2008, page 85. http ://www.budget.gc.ca/2008/pdf/plan-fra.pdf.

[4] Par exemple, les estimations ne tiennent pas compte des prestations supplémentaires reçues au titre du supplément de revenu garanti (SRG) qu’entraîne la non-imposition des revenus de placement d’un CÉLI.

[5] Combinée à celle des régimes enregistrés existants, l’ajout du CÉLI permettra à plus de 90 % des Canadiens de détenir la totalité de leurs actifs financiers dans des mécanismes d’épargne défiscalisés.

[6] Ibid., p.43.

[7] La gestion de cette part des actifs (environ un tiers) vise, conformément au cadre de gestion du fonds d’épargne signé entre l’État et la Caisse des dépôts en mars 2011, à assurer en permanence la liquidité de l’épargne centralisée et à gérer les risques du fonds tout en lui assurant un rendement régulier.

[8] Ibid., p. 40

[9] Il s’agit d’un montant fixe pour toute la durée de notre proposition (20 ans), non ajusté à l’inflation.

[10] Un peu plus de 94 % des Français ont un livret A, dans lequel ils détiennent en moyenne 3 352 euros. En extrapolant pour le Québec, on obtiendrait 7,5 millions de livrets HD avec une moyenne de 4490 $ par livret.

 

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