Programme Accès‑Logis: objectif 120 000 logements sociaux

Un développement soutenable de l’économie québécoise implique de s’attaquer à la pauvreté et aux inégalités qui continuent à frapper une partie significative de la population. Dans le secteur de l’habitation, cela doit se traduire par un effort pour graduellement réduire les listes d’attente au logement social et pour répondre aux besoins de logement abordable des familles nombreuses, des aînés et des nouveaux arrivants. Pour nous il est clair que, par exemple, pour éviter une détérioration rapide de la santé des aînés en situation de besoins impérieux de logement, il faut rendre disponible un nombre adéquat de logements sociaux offrant un bon milieu de vie. C’est là un investissement durable.

Dans cette optique, pour illustrer l’innovation financière que constitue notre proposition de CÉLI québécois dédié à la politique de l’habitation durable, nous présentons dans ce texte notre scénario de financement d’un objectif ambitieux, mais réaliste, de construction de logements sociaux. Au cours des dernières années, la cible de 3000 nouveaux logements sociaux par année semble avoir été un objectif que les gouvernements successifs du Québec n’ont pas voulu dépasser, alors que les mouvements sociaux concernés (en particulier le FRAPRU) exigeaient la construction de 50 000 nouveaux logements sociaux sur une période de 5 ans (donc 10 000 par année) pour répondre véritablement aux besoins des ménages. En ce qui nous concerne, nous avons choisi de formuler notre scénario sur la base d’une cible à mi-chemin entre ces positions, soit celle de 6 000 nouveaux logements sociaux par année sur une période de 20 ans, donc d’un objectif global de 120 000 logements sociaux. Nous pensons qu’un tel objectif, qui reviendrait à doubler le nombre de logements sociaux au Québec, devrait permettre de répondre aux besoins sur un horizon de long terme.

Néanmoins, avec un coût moyen de 160 000 $ par logement, on parle d’investissements annuels de 960 millions $. Dans un contexte où les gouvernements du monde développé sont obsédés par la rigueur budgétaire, de tels objectifs ne sont-ils pas totalement illusoires ? C’est justement le défi que nous nous sommes donné : augmenter le nombre de logements sociaux sans alourdir exagérément le poids de cet effort sur le budget de l’État.

Renouveler le programme AccèsLogis

Le financement de ces investissements ne peut pas reposer sur le seul gouvernement du Québec. Il devrait n’en assumer qu’une partie seulement grâce à la poursuite de la formule du programme AccèsLogis. Dans cette optique, nous proposons que le programme AccèsLogis soit renouvelé, bonifié et planifié sur des périodes de cinq ans, comme il avait été conçu au départ. Nous continuons à penser que la formule du programme AccèsLogis Québec, qui donne aux municipalités et organisations collectives la capacité de développer des projets de logements sociaux à taille humaine, contrôlés par les usagers ou la communauté, est très bien adaptée pour encadrer la réalisation de ces nouveaux objectifs. Mais ces organisations collectives ont besoin d’inscrire le développement de leurs activités dans des perspectives pluriannuelles.

Le programme AccèsLogis favorise le financement du logement social sur la base du regroupement de ressources publiques (subventions gouvernementales), des communautés (en premier lieu des municipalités, mais aussi des gestionnaires de projet d’OSBL et de coopératives ou autres intervenants locaux) et des usagers (les emprunts hypothécaires qu’ils assument auprès des institutions financières). Les aides de l’État aux projets de logements sociaux peuvent comprendre des subventions budgétaires ou des aides fiscales, des aides à la pierre ou des aides aux personnes, etc. Les aides aux personnes (supplément au loyer) représentent une part relativement stable de la contribution de l’État (moins de 10 %) alors que les aides à la pierre (subventions de la SHQ à l’offre de logements) sont les plus importantes (75 à 90 %). Ces subventions prennent généralement la forme d’un prêt qui se transforme en subvention (à hauteur de 50 % d’un projet) dans la mesure où les gestionnaires de projet (OMH, coop ou OBNL) répondent aux conditions stipulées dans les conventions d’exploitation.

Dans le scénario que nous allons maintenant présenter, nous allons successivement aborder les contributions des différents partenaires pour le renouvellement du programme AccèsLogis dans le cadre du programme de 120 000 logements sociaux sur 20 ans (2015-2034).

La contribution fédérale

L’introduction de programmes fédéraux en matière de logement social commence dans les années 1960 et s’achève brusquement dans le milieu des années 1990. Le dernier budget du gouvernement Mulroney (avril 1993) décide de mettre fin aux programmes de subventions aux gestionnaires de logement social, mais ce sera le gouvernement de Jean Chrétien qui, à partir de janvier 1994, aura l’odieux de mettre en œuvre ces coupes.

Néanmoins, en vertu des 2750 conventions d’exploitation qu’elle a signées entre 1967 à 1993 pour construire 73 000 logements de type HLM publics un peu partout au Québec, la SCHL contribue à hauteur de 65 % de leur frais d’exploitation, le reste étant assumé par la SHQ et certains offices municipaux d’habitation (OMH) qui en assurent la gestion. Financièrement, le retrait total du financement fédéral du domaine du logement dans la foulée de la fin de ces conventions pourrait signifier une perte de 32 milliards $ pour l’ensemble du Canada, dont 6,7 milliards $ pour le Québec. Ce calcul est basé sur la disparition graduelle du 1,7 milliard $ accordé annuellement en subventions au logement social au cours des 30 prochaines années, au fur et à mesure de la fin des conventions.

Pour le Québec, on parle d’un montant de 394 millions $ par année (estimation du FRAPRU). À titre d’exemple, le Vérificateur général du Québec évaluait à 252 millions $ la contribution de la SCHL au budget de fonctionnement du programme des HLM publics et privés au Québec pour l’année 2007-2008. En effet, par l’intermédiaire de différentes ententes Canada-Québec, depuis 1994 le gouvernement fédéral verse en moyenne une part de 55 % du déficit d’exploitation de la gestion des HLM par la SHQ, à titre de signataire des conventions existantes.

Dans cette optique, nous proposons le rapatriement au Québec de la mission du logement social (que le gouvernement fédéral refuse maintenant d’assumer) par le biais d’un transfert de points d’impôt (représentant un montant de 400 millions $ par année) ou d’une contribution comprise dans le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, somme qui serait indexée à l’indice du coût du logement. Dans le cadre du présent scénario de financement de 6000 logements annuels, nous proposons qu’un montant de 192 millions $ soit pris de ce montant forfaitaire en 2015 et qu’il soit indexé par la suite (3,34 % pour tenir compte de l’inflation annuelle du prix de construction).

La contribution des partenaires du logement social

Le programme AccèsLogis exige actuellement des partenaires du milieu (dont principalement les municipalités, mais aussi les gestionnaires de projet d’OSBL, de coopératives ou autres intervenants locaux) une contribution minimale de 15 % du coût admissible des projets financés. Étant donné que notre proposition revient à doubler le nombre de construction de logements sociaux au Québec, nous proposons une diminution de leur contribution minimale à 7,5 %, de manière à leur permettre de continuer à jouer un rôle significatif dans le renouvellement du programme AccèsLogis.

Il faut être conscient que le partenaire majeur de la politique québécoise du logement est l’acteur municipal. Que ce soit par le biais des offices municipaux d’habitation ou des collaborations (financières ou autres) avec les gestionnaires de projets d’habitations coopératives ou d’OBNL, les municipalités représentent un joueur clé dans ce domaine. La Communauté métropolitaine de Montréal est à cet effet exemplaire. Depuis sa création en 2001, les 82 municipalités membres de la CMM participent, selon leur potentiel fiscal respectif, au financement de la contribution municipale versée dans le cadre des programmes de la SHQ, tant auprès de ses 47 OMH que des projets gérés par des coopératives d’habitation ou des organismes à but non lucratif (OBNL), que ces municipalités aient ou non de telles unités de logement sur leur territoire. Selon les années, la CMM consacre entre 40 % et 50 % de son budget au logement social et abordable. Donc, pour que notre proposition soit viable, étant donné les contraintes financières que supportent les municipalités du Québec, la diminution de leur contribution minimale à 7,5 % apparaît comme une condition sine qua non.

La contribution du Québec

C’est sur le plan de la contribution du gouvernement du Québec que nous trouvons la principale innovation de notre scénario. Elle réside dans la création du compte CÉLI HD au service de la politique de l’habitation durable. Ce nouvel outil public permettrait de canaliser une épargne à bas coût vers du financement hypothécaire de long terme. L’aide publique au développement du logement social prendrait alors deux principales formes : d’une part, par des prêts hypothécaires d’Investissement Québec (IQ) à la SHQ à des taux d’intérêt privilégiés ; d’autre part, comme c’est déjà le cas à l’heure actuelle, par la transformation de ces prêts en subventions de la SHQ lorsque les projets soumis par les partenaires du milieu respectent les conventions d’exploitation.

Ces taux privilégiés et ces subventions seraient calculés, pour chaque projet, en fonction de la part des logements admissibles aux différents volets du programme AccèsLogis. La rémunération des comptes du CÉLI HD serait déterminée en fonction des taux d’intérêt sur le marché monétaire et de l’IPC. Investissement Québec, qui gèrerait un tiers des actifs générés par le CÉLI HD aux fins de la politique de l’habitation durable, prêterait à la SHQ à un taux bonifié de 0,5 point de % pour défrayer les coûts de fonctionnement du programme. La part assumée par la SHQ dans le financement des projets varierait entre 50 % et 100 %, en fonction de la contribution sociale des projets de logement. Aux fins de nos simulations, nous avons choisi le scénario du volet 1 (une moyenne de 55 % attribuée à la SHQ, de 7,5 % aux partenaires du milieu et de 37,5 % aux usagers).

Enfin, pour diminuer les coûts supportés annuellement par la SHQ, les prêts accordés par IQ pour financer le logement social seraient par ailleurs amortis sur une période de 30 ans. Selon la méthode actuelle, la SHQ fait des emprunts sur des amortissements de seulement 15 ans.

Selon les résultats que nous obtenons de nos simulations, en tenant compte des bas taux d’intérêt des actifs provenant du CÉLI HD, d’une contribution fédérale statutaire et de l’allongement de la période d’amortissement, notre proposition permettrait de diminuer de plus de moitié la contribution globale de la SHQ pour chacun des projets. Résultat : pour un coût significativement moindre (6 000 logements en 2015 pour un coût de 16,3 millions $) à ce qu’il en coûterait pour un programme de construction selon la formule actuelle (3 000 logements en 2015 pour un coût de 23,3 millions $), le gouvernement du Québec pourrait financer deux fois plus de logements.

Sur le long terme, le coût global de notre proposition serait supérieur, puisque l’amortissement se ferait sur 30 ans au lieu de 15 ans. Mais lorsque l’on compare les deux scénarios (celui de notre proposition et celui de la formule actuelle), l’allongement de la période de remboursement est en partie compensé par un coût annuel moindre. Au total, les déboursés totaux seraient de 13,6 milliards $ pour le scénario de notre proposition et de 9,7 milliards $ pour le scénario de la formule actuelle. Toutefois, le coût pour les finances publiques québécoises de chacun des logements construits serait moindre dans notre scénario (13,6 milliards $ pour 120 000 logements) que pour la formule actuelle (9,7 milliards $ pour 60 000 logements), soit 113 333 $ contre 161 666 $. De plus, si on considérait un programme qui se prolongeait sur 30 ou 40 ans, le critère des coûts totaux serait aussi à l’avantage de notre proposition. Enfin, c’est sans compter les retombées économiques beaucoup plus importantes selon notre scénario que pour le scénario de la formule actuelle.

Conclusion

Grâce à une innovation financière cruciale, qui permet de canaliser une épargne populaire à bas coût vers le financement d’une politique nationale du logement ambitieuse, le Québec pourrait doubler sa proportion de logements sociaux (de 8,8 % à 18 %) sur un horizon de 20 ans. Nous pensons que la réalisation de cet objectif permettrait de répondre à des besoins urgents en termes de logements abordables et en même temps contribuerait à combattre efficacement la pauvreté et les inégalités au Québec.

 

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