Énergie Est - Analyse de la portée économique du projet pour le Québec

À titre d’économiste ayant œuvré dans la haute fonction publique québécoise pendant 35 ans, principalement au ministère du Développement économique, de l’Exportation et de l’Innovation, je suis interpelé par certains arguments ou affirmations de nature économique qui accompagnent le débat sur le projet d’oléoduc Énergie Est. Pour évaluer l’impact économique et structurant de grands projets d’investissement industriel, qu’ils soient d’origine québécoise ou étrangère, nous disposons d’outils d’évaluation et de protocoles de questionnement des projets nous permettant d’en arriver à des recommandations appropriées en termes d’intérêt des projets et de portée maximale de l’aide gouvernementale à y souscrire si l’impact escompté est raisonnablement accessible. Ces outils et questionnements sont encore utilisés pour évaluer l’impact économique des grands projets soumis au gouvernement.

 

L’exercice auquel nous nous livrons collectivement au Québec, comme l’a fait la Commission de l’énergie de l’Ontario en août 2015, est d’établir une comparaison entre les bénéfices escomptés par ce projet et les coûts et inconvénients anticipés par sa réalisation. En clair, les avantages à en tirer sur le plan économique surpassent-ils suffisamment les coûts et inconvénients anticipés résultant de sa réalisation et de son opération pendant sa vie utile, qu’ils soient de nature sociale, environnementale ou autre, pour que ce projet soit considéré comme acceptable ? Autrement dit, l’enjeu en vaut-il la chandelle ?

 

Pour répondre à cette question, il ne manque pas d’analyses et de positions qui traitent (et traiteront lors de ces audiences) des impacts environnementaux majeurs, des risques d’accidents et de défaillances, des impacts sur les milieux habités, naturels ou sensibles, de l’impossibilité d’atteindre les cibles canadiennes de réduction de GES en augmentant la production de pétrole bitumineux, etc. Aussi, je m’inscrirai de l’autre côté du questionnement, à savoir les impacts économiques prévisibles escomptés. En cette matière, nous sommes encore à la remorque des prétentions du promoteur sur les mérites du projet au Québec.

J’entends reprendre ici ces prétentions et les soumettre à une analyse ou à un questionnement de nature économique.

Impact macro-économique sur l’économie québécoise de la croissance de l’industrie pétrolière canadienne

Pour identifier les impacts économiques positifs de l’éventuelle implantation de l’oléoduc Énergie Est, il est souvent mentionné par le promoteur qu’un certain nombre d’emplois seront créés, de façon directe par la construction elle-même de l’oléoduc, puis que d’autres pourraient provenir des fournisseurs, des emplois indirects, donc. Peu importe les chiffres mentionnés, il faut indiquer qu’il s’agira de personnes-année, c’est-à-dire que ces emplois ne dureront que pendant la période de construction. Là encore, il faudra établir combien de ces emplois seront occupés par des Québécois plutôt que par des employés d’équipes itinérantes provenant de l’extérieur et se déplaçant avec le chantier, ainsi que par des employés de fournisseurs de matériaux et services du Québec. Une fois l’implantation terminée, aucun de ces emplois ne subsistera. Pour connaitre la mesure de cet impact, il faudrait donc connaitre le nombre de travailleurs issus du Québec et les salaires versés. À plus long terme, TransCanada évalue à environ 50 personnes-année le personnel nécessaire à l’entretien et l’opération de l’oléoduc. Le compte en sera donc finalement modeste et très limité dans le temps, sauf si un déversement important venait à survenir dans la vallée du Saint-Laurent et nécessiter des opérations de nettoyage et de réhabilitation pouvant durer des années. Ce ne sont certes pas ces emplois qui constitueraient une retombée positive pour l’économie du Québec. On ne peut certes pas compter dans ce cas sur un effet de grappe ou de filière où l’avènement de l’oléoduc déclencherait l’avènement d’une filière industrielle locale survivant à la construction.

Cependant, l’impact structurel à long terme de la croissance de la production de pétrole au Canada est souvent évacué du débat. L’expérience des dix dernières années nous indique une étroite corrélation positive entre le prix mondial du baril de pétrole et la valeur relative du dollar canadien. C’est-à-dire que lorsque les prix du pétrole (Brent léger, West Texas Intermediate léger, et Western Canadian Standard plus lourd et moins cher) remontent, la valeur relative du $ CAN monte aussi. En fait, les deux courbes graphiques sont presque jumelles.

Ainsi, lorsque les prix et les expéditions de pétrole augmentent dans le monde, cette augmentation entraine une appréciation de la monnaie canadienne et rend de ce fait moins concurrentiels sur les marchés étrangers les secteurs exportateurs, comme le manufacturier, l’agriculture et le tourisme. Or, ce sont justement ces secteurs qui composent une part importante de notre activité (et de celle de l’Ontario), ce qui induit un recul des emplois qui y sont liés. Pendant les 10 dernières années, ce phénomène a été observé au Québec. Ce n’est que depuis l’année dernière, à la faveur de la baisse du $ CAN résultant de l’effondrement du prix du pétrole, que les exportations québécoises ont repris après des années de déclin.

Ce phénomène économique est connu depuis longtemps, on l’appelle le « syndrome hollandais » parce qu’il a été identifié la première fois aux Pays-Bas quand la découverte du pétrole dans la mer du Nord avait provoqué une prospérité dans ce secteur, mais malmené le secteur manufacturier. Déjà en juin 2012, l’OCDE prévenait le Canada que l’explosion des produits de base (commodités dont le prix est fixé sur les marchés mondiaux) avait renforcé le $ CAN, ce qui avait nui à des secteurs vulnérables au taux de change, comme le manufacturier et le tourisme. En novembre 2013, l’Institut Pembina en venait à une conclusion similaire. En résumé, le développement des capacités de production et de transport de l’industrie du pétrole bitumineux, à la faveur d’une montée des prix du pétrole, aura plus vraisemblablement pour effet d’affaiblir à long terme la structure économique et l’emploi au Québec, malgré les quelques emplois éphémères issus de la construction de l’oléoduc.

La substitution des importations de pétrole

Cet argument voulant que l’oléoduc Énergie Est ait comme effet positif de réduire nos importations de pétrole de l’étranger est souvent évoqué par les promoteurs et les supporteurs du projet. Il importe ici de désacraliser cette quête d’améliorer notre balance des paiements. Quoique louable, cette volonté de diminuer nos importations de pétrole en les remplaçant par des importations de l’ouest du Canada ne peut constituer un objectif en soi. Cela ne changerait rien à la balance globale des paiements du Québec que le pétrole vienne de l’Alberta, plutôt que de la Mer du Nord, de l’Arabie saoudite ou du Dakota du Nord. Rappelons que le pétrole brut est un produit de base (commodité) dont le prix est fixé à l’échelle internationale. Les deux raffineries situées au Québec, qui ont une capacité totale de raffinage de 402 000 barils/jour, assurent déjà leurs approvisionnements à partir de différentes sources selon les disponibilités, les prix du baril et les coûts de transport. Leur modèle d’affaires leur impose de bénéficier de toutes les sources possibles d’approvisionnement et d’en obtenir le meilleur prix (livré), quelle qu’en soit la source.

L’avènement d’Énergie Est n’aura comme seul avantage que de réduire un peu le coût du transport du pétrole venant de l’ouest du Canada et des États-Unis, mais n’aura pas du tout pour effet d’exclure les approvisionnements provenant d’autres sources. D’ailleurs, le président d’Irving Oil, M. Whitcomb, indiquait au Financial Post au début du mois d’avril que sa raffinerie de Saint-Jean au N.-B. (capacité de 300 000 b/j) continuera d’importer du pétrole d’outre-mer, malgré l’arrivée de 1,1 M de b/j près de sa raffinerie avec Énergie Est. Sa firme ne s’est d’ailleurs engagée auprès de TransCanada qu’à acheter 50 000 b/j. Il concluait ainsi l’entrevue : « Nous allons ajouter du pétrole brut de l’Ouest canadien à notre portfolio, selon les règles du marché, mais probablement pas au détriment des barils d’Arabie saoudite. »

Rappelons finalement que le pétrole bitumineux de l’Ouest canadien est un pétrole plus lourd que le pétrole conventionnel et qu’il commande des exigences supplémentaires pour procéder à son raffinage en produit fini. C’est ce qui explique qu’il se transige à des prix nettement inférieurs sur les marchés (d’environ plus ou moins 20 $/baril) que le Brent léger ou le WTI léger, car il est plus coûteux à raffiner. Ainsi, il pourrait bien s’avérer d’ici quelques années, selon les mouvements en dents de scie de ce marché complexe, que l’oléoduc sert plutôt à exporter vers l’Europe et l’Asie du pétrole en provenance des États-Unis en passant par le Québec. On serait alors bien loin de la substitution des importations.

Une démarche qui pose les bonnes questions

Comme je l’indiquais en introduction, le gouvernement du Québec recourt systématiquement depuis des années à une démarche en quatre temps pour évaluer l’intérêt, l’opportunité et sa contribution éventuelle vis-à-vis des grands projets d’investissement. Celle-ci fournit aux décideurs administratifs et politiques les réponses nécessaires à l’articulation de la position du gouvernement. Voici les quatre questions posées :

Quelles seront les retombées directes et indirectes en termes d’emplois, de revenus et de rentrées fiscales pour les phases de réalisation du projet(c.-à-d.: construction de l’oléoduc), et celle d’exploitation pendant sa vie utile ?

Le projet soumis entrainera-t-il des effets structurants qui stimuleront ou faciliteront des projets ou activités secondaires à long terme en aval, comme une filière ou une grappe industrielle ?

La réalisation de ce projet peut-elle entrainer des effets perturbateurs affectant négativement ou positivement d’autres secteurs, marchés ou entreprises de notre économie ? Si oui, des mesures d’atténuation ou d’adaptation sont-elles possibles ?

Les ressources à mobiliser pour ce projet seraient-elles mieux utilisées dans un projet alternatif (c.-à-d. : transition énergétique) ? Autrement dit, quel en est le coût d’option ?

À l’aide des connaissances dont je dispose sur les équilibres économiques du Québec, entre autres mesurés par le modèle québécois intersectoriel administré par l’Institut de la statistique du Québec, et des propos tenus plus haut, il m’apparait que les réponses aux quatre questions militent en faveur du rejet de ce projet. Les retombées économiques en seront faméliques, cette infrastructure n’annonce aucun effet structurant au Québec au-delà de sa propre existence, sa réalisation contribuera à terme à la montée du $ CAN et à l’affaiblissement de notre position concurrentielle dans les secteurs exportateurs du Québec, et nous serions mieux avisés d’investir les ressources disponibles dans des domaines à forte valeur ajoutée liés aux marchés et domaines qui connaitront de la croissance, comme la recherche, le développement et la production de biens et services associés à la transition énergétique.

Conclusion

Le projet Énergie Est, dans sa version actuelle, sera plus porteur d’impacts économiques nets négatifs pour le Québec. Il s’agit essentiellement d’un projet d’infrastructure de transit par le Québec d’un produit de gamme inférieure dont les perspectives de croissance du marché sont plus que douteuses compte tenu des engagements que les pays ont pris à Paris en décembre dernier, et qu’ils devront encore rehausser dans un avenir rapproché.

Sur la base de cette analyse, ce projet ne devrait pas obtenir l’aval du gouvernement du Québec puisqu’il ne passe pas le test de l’intérêt économique, ceci, même avant d’avoir mesuré les effets indésirables et risques environnementaux qu’il comporte.

19 avril 2016

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