Bureau d’aménagement de l’est du Québec: questionner les possibles

Note critique de
Bruno Jean (sous la direction de)
Le BAEQ revisité, Québec, Presses de l’Université Laval, 2016, 215 pages

À quelque chose malheur est bon ! C’est ainsi qu’on pourrait résumer la thèse de fond et l’esprit général de l’ouvrage Le BAEQ revisité. Le malheur étant moins que l’exercice de planification ait eu lieu que ce qu’il a soulevé soit resté inabouti. L’héritage du premier et plus vaste exercice de planification régionale que le Québec ait jamais entrepris reste trouble. Une littérature abondante a déjà tenté d’en prendre la mesure, mais, comme le remarque fort justement Bruno Jean qui dirige l’ouvrage, les travaux scientifiques ont surtout porté sur la période post-BAEQ et sur les réactions qu’il a soulevées et beaucoup moins sur le rapport lui-même et sur les travaux qui l’ont rendu possible. À cet égard l’ouvrage, qui prend prétexte du cinquantième anniversaire du dépôt du rapport, trouve une pertinence qui va bien au-delà de la simple commémoration.

Les auteurs qui travaillent sous la direction de Bruno Jean déplorent avec lui que la mémoire collective ait surtout retenu deux propositions sur un très vaste ensemble, celles qui touchaient à la fermeture des villages. L’acronyme est devenu symbole d’échec et d’arrogance technocratique. Il évoque en bien des milieux un scientisme pétri de dogmatisme économique quand ce n’est pas le mépris pour l’enracinement et les appartenances. L’ouvrage entreprend un retour réflexif sur l’exercice, un retour qui souhaite porter un regard plus pondéré et tracer un bilan nettement plus favorable que ce que les affrontements idéologiques et les luttes populaires en ont produit et conservé.

Réunissant des acteurs qui ont joué un rôle clé et des chercheurs qui reviennent sur le rapport lui-même et sur ce qu’ils considèrent comme ses meilleurs fruits, Le BAEQ revisité est d’une forme hybride. Les témoignages de Georges-Henri Dubé, qui a présidé le Bureau d’aménagement de l’est du Québec, de Robin D’Anjou, qui y a œuvré d’abord à titre d’agent de relocalisation pour ensuite faire carrière dans la fonction publique, et celui de Pierre de Bané, député de Matane et ministre fédéral, sont riches. Ils apportent un éclairage empirique utile qui fait voir les choses pour ainsi dire de l’intérieur. Mélange de plaidoyers pro domo et de rapports factuels, ces témoignages forment la première partie de l’ouvrage. Les analyses de Lawrence Desrosiers, Jacques Lemay, Jean-François Simard et Jean-Pierre Montésinos reviennent sur les faits et les appréciations livrés dans ces témoignages. Marièle Cantin apporte une contribution majeure pour la recherche à venir, même si elle est portée en annexe en dressant une Liste des projets réalisés dans le cadre des ententes qui ont suivies [sic] le dépôt du Plan du BAEQ. Bruno Jean fait une présentation de synthèse qui reprend les faits saillants, sans trop ajouter de l’analyse, mais en insistant pour justifier la pertinence et le bien-fondé de ce retour sur cet exercice mal connu et trop mal aimé.

George-Henri Dubé rappelle d’abord que le BAEQ n’est pas sorti de la cuisse d’un fonctionnaire ou d’un politicien. L’initiative est le point d’aboutissement d’une démarche du milieu qui depuis quelques années cherchait à attirer l’attention des gouvernements sur les écarts dramatiques qui marquaient le (sous) développement de la région. Dubé insiste à juste titre sur l’originalité de l’initiative qui n’a pas d’autre équivalent en Amérique du Nord à l’époque, si ce n’est celle de la Tennessee Valley Authority. Le Bureau est un organisme privé, mais financé entièrement par des fonds publics. Il agit sous mandat, mais en pleine indépendance. Pendant trois ans, plus d’une soixantaine de chercheurs épaulés par autant d’animateurs sociaux et autres professionnels sillonneront la région, mobilisant des milliers de personnes, rencontrant des ménages, consultant les élites locales, dressant des inventaires qui nourriront des analyses qui tiendront dans un immense rapport en dix volumes.

Dubé, qui y a cru intensément et qui ne ménage rien pour faire voir les retombées positives de l’exercice, lutte contre l’accablant verdict porté sur l’entreprise qui n’était pas d’abord centrée sur la fermeture des paroisses marginales. Deux propositions seulement, rappelle-t-il, touchaient cet aspect et il trouve injuste que les réactions qu’elles ont suscitées aient suffi à oblitérer tout le reste. Même après cinquante ans, à l’évidence, il a encore du mal à s’expliquer comment la véhémence de la réaction populaire a pu à ce point faire perdre de vue le « côté positif » du rapport au point de ne pas faire voir qu’un grand nombre de ses recommandations sont devenues des réalités qui ont largement contribué au relèvement de la région.

Sur le plan factuel, les remarques de Dubé sont justes même si son récit ne parvient pas à dresser l’intelligibilité de cette oblitération. C’est Bruno Jean qui en donne la clé : l’entreprise de modernisation que mène le BAEQ est tout entière façonnée par un paradigme qui aura engendré la riposte populaire aussi bien que son contre-modèle. Le BAEQ souhaite moderniser la région « Or dans la modernité telle qu’on la pensait, la ruralité n’avait pas d’avenir » (p. 4). La réaction qu’il provoquera constitue en fait une réponse dialectique. Une large partie du territoire où les populations croupissent dans une indigence certaine, leur expérience historique et surtout leurs aspirations passent dès lors aux pertes sous l’écrasante machine du progrès. Les certitudes implicites qui façonnent la logique du rapport et déterminent la cohérence de ses propositions n’échapperont pas au sens critique des acteurs du monde rural.

Leurs réactions seront d’autant plus vives qu’un rapport produit dans le sillage du rapport du BAEQ, celui de la firme Métra commandé par le gouvernement du Québec, pointe 81 villages et municipalités aux caractéristiques analogues à celles de la dizaine de paroisses qui ont effectivement été fermées laissant craindre le pire pour la ruralité de la région. Dubé insiste pour dire que ce rapport a semé la confusion, sans trop voir qu’il participait de la même référence à une modernité conçue sur des standards urbains. Il rappelle néanmoins avec justesse que le Bureau s’était d’abord penché avec empathie et commisération sur cette question des relocalisations des populations des paroisses jugées irrécupérables. C’est un rappel essentiel : dans plusieurs paroisses le désespoir était tel et les conditions si dures que nombre des habitants ne voyaient plus eux-mêmes d’autres solutions pour se sortir d’une condition intolérable. Le courage et la patience leur manquaient pour attendre encore en endurant une condition qu’on leur présentait, de toute façon, comme scientifiquement condamnée. Ils n’ont cependant guère trouvé de soulagement dans le pénible exercice du traitement bureaucratique de leur « dossier de relocalisation ». Leurs frustrations n’ont fait qu’attiser les anxiétés et la colère dans les villages de la région dont les attentes étaient immenses devant un exercice dont ils attendaient des « réalisations immédiates ». Revenant sur cet épisode, Robin D’Anjou ne peut faire autrement que de valider le point de vue des ruraux en colère : « On est intervenu dans le milieu rural, mais lui, le monde rural, recevait peu en échange, c’était surtout le milieu urbain qui recevait » (p. 81). Jacques Lemay illustre bien le rôle des médias régionaux qui ont fait leur miel du cafouillage administratif dans l’application des mesures de relocalisation et qui ont joué abondamment sur la mise en évidence des écarts entre les attentes et les réactions devant des résultats jugés trop lents et trop timides. Il reste trop peu critique sur la qualité des analyses mises de l’avant dans une approche journalistique qui est restée lamentablement sensationnaliste.

Pierre de Bané, qui revendique la paternité de l’expression « Opération Dignité » aura vite compris que l’écart entre les attentes et les conditions d’application allait faire basculer la dynamique participative. D’abord consentant aux fermetures, le député changera de point de vue et appuiera les mouvements de résistance. Ce qui avait fait l’originalité et la nouveauté de l’approche du BAEQ, la consultation et la participation populaire, était en train de se retourner contre l’exercice. Résultat inattendu, mais fécond en ce qu’il révélera certaines des limites et des contradictions du paradigme naissant. La planification du développement régional, souhaitée comme concorde et consensus, naîtra dans les luttes sociales. La neutralité et l’objectivité bienveillantes seront remises en doute par le dévoilement des intérêts des acteurs et par la délimitation du périmètre – le champ de forces – dans lequel ils se disputeront les représentations et les moyens du développement. En fédéraliste inconditionnel, le député de Matane ne ratera pas l’occasion de placer les choses dans leur dimension essentielle : « Le malheur est arrivé en 1976, lorsque le gouvernement du Québec a annoncé qu’il ne voulait plus de ces ententes conjointes de planification régionale » (p. 99).

Faisant référence aux accords qui ont suivi la publication du rapport et qui ont permis de lui donner ses premières suites, Pierre de Bané, tranche sur ce qui est resté un enjeu central en matière d’aménagement et de stratégie de développement : qui fera les arbitrages ultimes ? Il n’en doute point.

Cette question de lutte de juridiction n’est pas accessoire, loin de là. Car les auteurs le rappellent, c’est Ottawa qui a d’abord lancé la question du développement régional et rural avec la législation ARDA (Aménagement rural et développement agricole). Le BAEQ est une réponse du milieu, mais ses recommandations comme ses suites vont s’inscrire dans un espace politique et administratif qui sera marqué par des tensions croissantes entre le gouvernement du Québec et Ottawa. Ces tensions seront à l’origine du Plan de l’Est par lequel Ottawa tentera de damer le pion au gouvernement du Québec, empêtré dans la gestion des réactions populaires aux propositions du rapport du BAEQ et aux prises avec le casse-tête d’un financement dont il a du mal à se faire un modèle bien arrimé à ses autres priorités. C’est l’intérêt de l’ouvrage que d’évoquer les apprentissages que l’administration publique et l’État du Québec devront faire pour se doter d’un cadre conceptuel et opérationnel porteur d’un modèle de prise en charge du territoire et de ses modes d’occupation. Les notions d’aménagement et de développement vont progressivement se clarifier et se tailler des domaines spécifiques dans l’appareil de l’État, sous l’impulsion d’un développement institutionnel mettant à profit les ressources intellectuelles des universités qui seront à la fois acteurs et bénéficiaires des efforts de l’État pour systématiser et professionnaliser ses interventions.

À cet égard il est particulièrement intéressant de suivre le cheminement des innovations administratives lancées par le BAEQ. À coup sûr, il aura joué un rôle de catalyseur dans le développement de l’administration publique québécoise. L’aurait-il été autant que les auteurs cherchent à nous en convaincre ? A-t-il réellement été un moment phare de la Révolution tranquille, comme le soutiennent Jean-François Simard et Jean-Pierre Montésinos ? La démonstration, l’ouvrage ne la fait pas, même s’il contribue largement à une meilleure compréhension de son héritage en soumettant des hypothèses qu’on veut bien considérer comme porteuses. Beaucoup de pistes sont évoquées, plusieurs d’entre elles donnant lieu à des hypothèses justifiées par l’évolution du contexte bien davantage que par l’examen du contenu du rapport lui-même. Il y a dans ses dix volumes une matière riche qui devra être examinée soigneusement.

L’analyse sociologique ne doit cependant pas se laisser dominer par le point de vue des acteurs qui sont sortis victorieux des luttes sociales qui ont façonné aussi bien le statut du rapport dans la mémoire collective que dans le paysage institutionnel. En ce sens la réhabilitation à laquelle disent vouloir se livrer les auteurs mérite d’être située dans un champ de force plus large que celui dans lequel ils situent les bienfaits et retombées – bien réels au demeurant – du rapport. On peut légitimement se demander, en effet, quelle ruralité les acquis de ce rapport servent. Les analystes ont beau insister sur la continuité du processus historique d’institutionnalisation, ils ne parviennent guère à rendre compte de la dynamique qui l’a façonné. Occupés à faire voir les acquis et les retombées des diverses solutions institutionnalisées, les auteurs laissent voir les milieux ruraux comme des bénéficiaires d’abord qui ne seraient devenus des acteurs qu’en réaction aux initiatives du Bureau. En fait, ce n’est pas tout à fait exact, car le compte-rendu accorde une place importante au rôle des notables urbains dans l’émergence de l’exercice de planification et dans ses suites. Notables auxquels se joindront au fur et à mesure que s’institutionnalise la pratique, les universitaires, les technocrates et les nouveaux acteurs du développement nés dans le sillage des réalisations.

Ces notables auxquels on reconnaît un rôle de déclencheurs ont certes été une catégorie sociale porteuse dans cette opération. Mais une catégorie porteuse dans un paradigme qui triomphera d’un autre, sur lequel les récits ne s’étendent guère : celui de la colonisation. Les paroisses marginales, en effet, sont des colonies en difficulté. Mais les colons ne sont pas passifs devant leurs malheurs. L’analyse passe complètement sous silence les efforts immenses que déploient à l’époque le syndicalisme rural et le monde coopératif pour faire émerger des solutions structurantes, porteuses d’un modèle de développement centré sur les communautés, les paroisses. Au moment où le BAEQ lance ses opérations, il y a déjà un bon moment que l’Union des cultivateurs catholiques de même que le mouvement coopératif agricole et les coopératives forestières s’efforcent de faire valoir un modèle reposant sur une approche territoriale intégrée. Leurs efforts ne bénéficieront que d’appuis faibles et mitigés de la part des élites régionales. Ces dernières seront davantage acquises au paradigme de la modernité urbanisante qui fournira ses paramètres à l’approche du BAEQ. Les partisans d’un développement territorial intégré ne perdront pas sur toute la ligne, mais ils seront pour ainsi dire refoulés dans des logiques sectorielles où ils remporteront certes des victoires, mais au prix d’un accroissement des tensions entre la mise en valeur du territoire et l’exploitation des ressources requise par le développement de l’industrialisation en agriculture comme en forêt, les deux axes majeurs de structuration de l’occupation du territoire rural.

Il apparaît dès lors exagéré de dire, comme le font les auteurs, que le BAEQ a transformé l’est du Québec en « région apprenante ». Les coopératives de pêcheurs, les syndicalistes agricoles, les coopérateurs forestiers avaient beaucoup appris de leurs luttes antérieures. C’est sans doute dans ce fond de compétences civiques qu’ils ont puisé pour résister et lancer les Opérations Dignité, au moins autant que dans leur expérience immédiate de confrontation avec les structures bureaucratiques en émergence.

S’ils ont su résister, ils n’ont pas été en mesure de reprendre réellement l’initiative de passer de la résistance à la riposte globale. À ce sujet, Robin D’Anjou a raison de dire qu’une fois quelques initiatives forestières mises en place – groupements forestiers, sociétés d’exploitation – les Opérations Dignité ont manqué de souffle. Il ne s’attarde cependant pas à tenter de comprendre pourquoi, ne voyant pas que ces victoires ne changeaient rien de fondamental dans la structuration du territoire : elles représentaient des améliorations dans le régime forestier et non pas un changement du régime forestier. La chose affleure dans son propos lorsqu’il constate, à propos du projet de Forêt modèle qui fera tourner bien des moulins à paroles, que « la compagnie avait trouvé un merveilleux moyen de faire réaménager ses territoires » (p. 86). On veut bien qu’au final le BAEQ ait favorisé l’implication des universitaires dans la foresterie et favorisé la modernisation de l’exploitation, mais la suite des choses en matière de développement forestier laisse à penser que ces améliorations n’ont en rien amélioré le rapport des communautés au modèle d’exploitation.

Jean-François Simard et Jean-Pierre Montésinos se laissent sans doute emportés par l’enthousiasme en qualifiant le BAEQ de moment phare et en se contentant de présenter la création des Conférences administratives régionales comme une innovation majeure. Si l’on peut bien reconnaître l’utilité de la chose, il paraît exagérer de lui accorder un rôle fondamental dans le paradigme émergent. La « rupture épistémique » qu’ils affirment voir dans le BAEQ tient davantage du superlatif que de la démonstration rigoureuse. Elle peut certes être envisagée comme hypothèse heuristique, mais le texte est loin d’en faire un examen exhaustif.

C’est une chose de reconnaître la densité et la richesse d’un rapport de l’envergure de celui qui a été produit, c’en est une autre d’en établir la portée globale en faisant de son rôle pour l’administration publique la matrice de compréhension de sa signification sociologique. Une opération de l’envergure de celle qu’aura connue le BAEQ comporte nécessairement de multiples facettes. On reconnaît volontiers avec les auteurs qu’il est nécessaire et qu’il vaut la peine de revenir sur les faits. La réduction de l’héritage au mouvement des paroisses marginales n’est pas seulement, pas d’abord, une simplification abusive. C’est une référence symbolique dont la portée métaphorique renvoie à une recherche de possibles que le BAEQ n’a pas entièrement satisfaite. Le réalisable et le réalisé dont se réclament les auteurs pointent précisément un nouveau défi de connaissance : en quoi l’examen rigoureux de ce qui a été peut bien faire voir la pertinence des possibles non réalisés. Ceux-là que les perdants de l’institutionnalisation réussie du rapport cherchent opiniâtrement à faire naître.

La situation actuelle des paroisses en voie de dévitalisation accélérée le justifie et l’exige.

 

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