Le Québec, le Canada et l’immigration : qui contrôle quoi?

Étude de cas de l’étranglement inéluctable du Québec par le système canadien

Il y a une perception assez généralisée au sein de la population québécoise que son gouvernement, le gouvernement du Québec, contrôle les décisions de politique publique en matière d’immigration sur son territoire. Que c’est le gouvernement du Québec qui décide combien de personnes immigrantes seront accueillies chaque année, peu importe leur statut ! Le commun des mortels ne fait aucune distinction entre les personnes arrivées pour travailler de façon permanente au Québec, celles arrivées en tant que réfugiées, celles qui se présentent à la frontière et demandent l’asile, celles qui sont installées temporairement au Québec pour diverses raisons, celles qui viennent joindre leur famille d’origine immigrante pour vivre au Québec. On a l’impression que le gouvernement du Québec les sélectionne toutes et possède tous les moyens et outils nécessaires pour mettre en place les services qu’il faut pour les intégrer à la société.

Il est normal que la population ait cette impression. Le Québec a son propre ministère de l’Immigration depuis plus de 50 ans. On entend parler depuis presque aussi longtemps des accords particuliers entre le Québec et le Canada permettant au Québec de « contrôler » son immigration. De plus, il est normal et même essentiel que le Québec ait le plein contrôle de sa politique d’immigration. La spécificité de la société québécoise n’est plus à démontrer. Des livres entiers ont été publiés sur le sujet1. Il est donc naturel que cette « société distincte », ce peuple qui forme une « nation » reconnue par le Parlement du Canada, puisse élaborer et mettre en place l’ensemble des politiques nécessaires pour bien gérer le nombre et le type de personnes que le Québec peut bien accueillir et intégrer tant au bénéfice des gens qui arrivent que pour la société d’accueil.

Mais est-ce vraiment le cas ? Le Québec contrôle-t-il vraiment son immigration ? Dans cet article, nous examinerons en profondeur quel niveau de gouvernement, canadien ou québécois, contrôle quoi en matière d’immigration sur le territoire du Québec. Nous proposerons une série d’objectifs d’une politique publique d’immigration. Nous jetterons un regard sur le cadre juridique que sous-tend le système d’immigration au Québec, les aspects internationaux si critiques à l’élaboration d’une politique publique d’immigration, les mécanismes et processus de sélection, d’accueil et d’intégration de l’immigration permanente et la question de l’immigration temporaire. Finalement, à partir de cette analyse, nous tirerons quelques conclusions quant à la vraie nature des compétences du gouvernement du Québec en matière d’immigration.

Objectifs et éléments d’une politique intégrale d’immigration

Pour les fins de cette analyse, nous proposons qu’une politique québécoise d’immigration vise à assurer une société :

  • harmonieuse ;
  • équitable et juste (tant pour les personnes de la population d’accueil que pour les personnes qui arrivent) ;
  • avec une langue commune et un sentiment d’appartenance partagé ;
  • sécuritaire ;
  • en santé ;
  • dont les droits et devoirs des personnes qui y résident sont bien définis ;
  • qui joue un rôle constructif et responsable sur le plan international.

L’État répond à chacun de ces aspects avec des politiques publiques dans différents domaines, notamment en matière de vivre-ensemble, de gestion de la main-d’œuvre, de normes de travail, de langue, de santé et de sécurité nationale, de droits de la personne, d’identité et de relations internationales. Dans tous ces domaines, les deux gouvernements agissent et légifèrent parfois en harmonie, parfois en contradiction, mais toujours dans l’intérêt de la population majoritaire auquel il est redevable. Le Canada établit donc des lois et des politiques en fonction d’une population dont la langue commune est l’anglais et qui couvre un territoire extrêmement vaste. De plus, de son statut de pays, le Canada est doté de pouvoirs qui échappent au Québec, comme les affaires étrangères ,la sécurité nationale et la citoyenneté, qui ont des conséquences directes sur une politique intégrale d’immigration.

Une politique intégrale d’immigration couvre l’ensemble des étapes d’une migration.

En amont, avant même l’arrivée de la personne, la politique définit :

• la nature de l’immigration ;

- la durée – la définition de l’immigration permanente et temporaire ;

- les catégories de l’immigration permanente et les conditions afférentes (grille de sélection) ;

- les conditions afférentes à l’immigration temporaire ;

- les devoirs et droits liés à chaque type d’immigration ;

• le « combien », les seuils de l’immigration permanente planifiés sur une base pluriannuelle et annuelle.

Lors de l’arrivée aux ports d’entrée, il faut établir :

  • les contrôles qui seront mis en place pour les fins surtout de sécurité, mais parfois aussi de santé ;
  • les éléments de l’accueil, le type d’information à fournir sur les services d’intégration, sur les lois et normes de la société québécoise ;
  • les mécanismes qui seront mis en place pour assurer les données fiables sur le nombre et les caractéristiques des personnes accueillies et un suivi efficace de l’établissement de ces personnes.

En aval (après l’arrivée), il faut inclure dans la politique :

  • les objectifs et les types de services d’intégration socio-économique et linguistique qui seront offerts et à quelles conditions ;
  • le niveau de suivi nécessaire pour les personnes nouvellement arrivées, incluant systèmes d’information ;
  • les conditions et les mécanismes d’attribution de la citoyenneté.

L’analyse qui suit permettra de faire la démonstration qu’il y a très peu des éléments d’une politique intégrale d’immigration sur lesquels le gouvernement du Québec a un contrôle entier. Le gouvernement canadien a un contrôle exclusif sur les questions de la durée, des catégories d’immigration permanente, des conditions afférentes à l’immigration temporaire, du contrôle à l’arrivée et des conditions et mécanismes de citoyenneté. Outre la grille de sélection de la sous-catégorie « travailleurs qualifiés » et les décisions concernant le type et le contenu des services d’intégration des personnes nouvellement arrivées qui relèvent du gouvernement du Québec, les politiques et interventions des deux gouvernements se chevauchent et peuvent se contredire.

Précisons que cet article porte uniquement sur l’immigration, c’est-à-dire l’arrivée de personnes en provenance d’un autre pays, et non aux migrations en général qui touchent le Québec. Les migrations interprovinciales influencent la composition de la population québécoise de la même manière que les migrations internationales. Il y a des personnes immigrantes qui atterrissent ailleurs au Canada et déménagent au Québec, des personnes de souche canadienne-anglaise qui déménagent au Québec, ainsi que des francophones venant de l’extérieur du Québec.

De plus, certains pays ont trouvé des mécanismes pour maintenir un contact avec une partie leur diaspora. Il pourrait être intéressant, dans une situation de pénurie de main-d’œuvre, de faire des efforts pour joindre des Québécoises et Québécois qui habitent ailleurs au Canada ou ailleurs dans le monde pour les convaincre de rentrer au bercail pourvoir des postes vacants au Québec.

S’il existe des données en termes de chiffres globaux relatifs aux migrations interprovinciales, les individus et leurs caractéristiques détaillées ne sont pas suivis ou analysés de manière à pouvoir intégrer l’information dans les politiques publiques québécoises. Il est à noter par contre que la politique d’un Québec souverain couvrirait forcément ces migrations.

Cadre juridique

Le fondement des compétences juridiques en matière d’immigration au Canada se trouve dans l’article 95 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 qui se lit comme suit :

95. Dans chaque province, la législature pourra faire des lois relatives […] à l’immigration dans cette province ; et il est par la présente déclaré que le parlement du Canada pourra de temps à autre faire des lois relatives […] à l’immigration dans toutes les provinces ou aucune d’elles en particulier ; et toute loi de la législature d’une province relative à […] l’immigration n’y aura d’effet qu’aussi longtemps et que tant qu’elle ne sera incompatible avec aucune des lois du parlement du Canada.

On comprend donc que s’il est vrai que les deux gouvernements, celui du Québec et du Canada, peuvent légiférer en matière d’immigration, chaque loi et politique québécoise doit être compatible avec toutes les lois du Canada. Cette précision est très importante parce que, comme nous le verrons plus loin, cette obligation de compatibilité crée des obstacles à la liberté du Québec d’agir dans le domaine.

L’autre élément fondamental précisant les rôles du Québec et du Canada en matière d’immigration est l’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains signé en février 1991 par les gouvernements québécois et canadien. Les effets de cet accord sont détaillés dans les sections qui suivent, mais il est important de souligner certains principes de base établis par celui-ci. Le principe de prédominance des politiques canadiennes est repris. Les services d’accueil et d’intégration linguistique et culturelle offerts par le Québec et compensés par le Canada par l’Accord doivent « correspondre dans leur ensemble à ceux offerts par le Canada dans le reste du pays ». De plus, l’article 29 précise que l’Accord « n’a pas pour effet de restreindre le droit du Canada d’offrir aux citoyens canadiens des services reliés au multiculturalisme et de promouvoir le maintien et la valorisation du patrimoine multiculturel des Canadiens ». Nous verrons plus tard les conséquences de ces aspects de l’Accord sur les efforts d’intégration des personnes immigrantes au Québec.

Il est également important de préciser que l’article 91 de la constitution canadienne stipule que le parlement du Canada est le seul responsable de « la naturalisation et des aubains », ce qui donne autorité sur les « conditions relatives à l’admission au Canada et l’autorisation d’y séjourner2 ». Les lois et règlements relatifs à l’attribution de la citoyenneté, aux admissions et expulsions, découlent de cette compétence accordée au gouvernement canadien.

De plus, chaque gouvernement a adopté sa vision des valeurs communes. Au Canada, la Charte canadienne des droits et libertés a été enchâssée dans la constitution canadienne en 1980 et jamais reconnue par l’Assemblée nationale du Québec. Au Québec, la Charte des droits et libertés de la personne a été adoptée dans sa version originale en 1975.

Aspects internationaux

L’immigration par sa nature même est un phénomène international et c’est un phénomène qui s’accroît rapidement. Selon les chiffres les plus récents de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), en comptant uniquement les personnes qui habitent dans un pays autre que leur pays d’origine, en 2017, il y avait 258 millions de migrants internationaux dans le monde3, un chiffre qui s’élevait à 173 millions en 2000.

Approximativement les deux tiers de ces migrants se sont déplacés pour le travail, c’est-à-dire pour des raisons économiques. Plusieurs choisissent de poursuivre des études supérieures dans un pays étranger. D’autres ont été forcés d’émigrer de leurs pays pour des raisons de conflit, de violence ou à la suite des catastrophes climatiques. Les enjeux liés à ces déplacements sont nombreux et très divers. Il y a le débat sur l’exode des cerveaux. Est-ce que ce sont les plus privilégiés et éduqués qui quittent un pays en développement pour étudier et pour s’établir dans un pays plus riche ? Comment s’assurer que l’expertise est développée et reste dans les pays pauvres pour mieux contribuer à la croissance économique et le partage des connaissances et de la richesse ?

Des enjeux économiques des migrations se présentent aussi dans les envois de fonds que les personnes migrantes font vers leur pays d’origine. En 2017, ces envois internationaux vers les pays à revenu faible et intermédiaire ont atteint 466 G$ US, plus de trois fois le montant dépensé dans l’aide officielle au développement.

Il y a évidemment aussi des enjeux humains, surtout dans le cas des migrations forcées. Ces personnes, particulièrement les femmes et les enfants, deviennent très vulnérables au trafic des personnes, à l’esclavage et aux abus sexuels.

Plusieurs politiques influencent les causes et les effets globaux des migrations, par exemple les traités internationaux d’échanges commerciaux (biens, services, argent et personnes) et ceux portant sur les normes internationales du travail, les traités et ententes sur les migrations et droits de la personne, sur la défense, le contrôle de la commerce des armes, la défense et la sécurité tant des personnes migrantes que des sociétés d’accueil, sur l’aide au développement international, les conventions sur les personnes réfugiées où chaque pays s’engage à en accueillir un certain nombre, les pactes sur les changements climatiques. Tous ces enjeux sont négociés à des tables internationales réservées aux pays. Au mieux, dans certains cas précis, le Québec peut être invité à faire partie de la délégation canadienne ou peut espérer un siège comme observateur. Le Canada contrôle tous les aspects du dossier de l’immigration qui touche l’encadrement international.

Immigration permanente

Nombre annuel d’admissions

L’immigration permanente est l’immigration qui est planifiée. C’est-à-dire que les deux gouvernements établissent sur des bases pluriannuelles et annuelles un nombre global minimal et maximal de personnes immigrantes qui seront admises sur son territoire. À la fin de l’année civile, le nombre global de personnes admises devraient se trouver à l’intérieur de la fourchette prévue.

L’article 7 de l’Accord Canada-Québec stipule que « le Québec s’engage à poursuivre une politique d’immigration dont l’objectif est de lui permettre de recevoir un pourcentage du total des immigrants reçus au Canada égal au pourcentage de sa population par rapport à la population totale du Canada. » Selon l’article 5, le Canada prend en considération dans sa planification le nombre que le Québec veut recevoir.

S’il était un pays indépendant, le Québec ne subirait aucune contrainte quant au nombre de personnes qu’il voudrait accueillir chaque année. Mais l’enjeu devient critique aussi longtemps que le Québec demeure une province au sein du Canada. Si le Québec ne reçoit pas un nombre de personnes immigrantes en fonction de sa part de la population canadienne, la proportion de la population québécoise au sein du Canada diminuera graduellement. Le nombre de résidents au Québec détermine le nombre de sièges au Parlement et donc l’influence des députées et députés du Québec. De plus, le nombre de résidents au Québec est un facteur dans le calcul de certaines subventions et de certains transferts du gouvernement canadien. Il y a donc une motivation non seulement légale, mais également politique et financière de maintenir le seuil d’immigration permanente assez élevé.

Cela dit, le Québec n’a jamais atteint ce seuil. Il a toujours accueilli un seuil d’immigration 2 à 6 points de pourcentage de moins que sa part de la population4, un phénomène qui explique en partie pourquoi la part québécoise de la population canadienne a baissé de 27 % en 1976 à moins de 23 % en 2018. En 2018, la population du Québec représentait 22,7 % de celle du Canada5, mais le Québec a accueilli à peine 16 %6 de l’immigration canadienne. Pour respecter sa promesse électorale de baisser le seuil d’immigration en 2019 à 40 000 personnes, les admissions au Québec en 2019 représenteront autour de 12 % des admissions canadiennes (le maximum canadien étant établi à 350 0007, et le maximum québécois à 42 0008). Accueillir sa part de l’immigration canadienne en 2019 voudrait dire un nombre d’admissions au Québec frôlant les 80 000 personnes.

La taille de la population d’un État ne constitue pas un facteur dans sa réussite économique ou sociale, mais la part québécoise de la population canadienne peut avoir des effets néfastes significatifs. On constate donc que même si sur papier le Québec planifie ses propres seuils d’immigration, il subit des contraintes importantes.

Un dernier point important à souligner sur le nombre d’admissions est le fait que c’est le gouvernement canadien qui délivre les visas de résidence permanente. Selon l’Accord Canada-Québec, le Canada s’engage à admettre les personnes qui correspondent à des critères de sélection du Québec des catégories admissibles, mais ultimement le Canada, et non le Québec, contrôle les entrées sur son territoire.

Catégories

Le système canadien d’immigration permanente répartit les demandes d’admission parmi plusieurs catégories. Les trois principales sont « économique », « familiale » et « humanitaire ». Les catégories « économique et « humanitaire » sont ventilées selon certaines sous-catégories. La catégorie « économique » comprend, notamment les sous-catégories « travailleurs qualifiés » et « gens d’affaires ». La catégorie « humanitaire » inclut le parrainage privé (collectif), le parrainage public (personnes réfugiées sélectionnées à l’étranger et prises en charge par l’État), et les personnes sur place qui demandent l’asile.

Le Canada est responsable de la définition, de la création et du retrait des catégories. Si le Canada décidait de retirer une catégorie, les personnes à l’étranger ne pourraient plus faire demande au Québec dans cette catégorie. Il y a quelques années le Canada avait décidé de mettre fin à son Programme d’immigration des investisseurs, mais il avait maintenu la sous-catégorie, permettant au Québec de continuer à recevoir les demandes selon les conditions de son Programme des investisseurs. Si le Canada avait décidé d’éliminer la sous-catégorie, le Québec aurait été obligé de mettre fin à son programme.

Selon l’article 14 de l’Accord Canada-Québec, « le Canada établit seul les critères de sélection pour les immigrants appartenant à la catégorie de la famille et, le cas échéant, le Québec est responsable de leur application aux immigrants de cette catégorie à destination de la province. » Le rôle du Québec se résume à une vérification de l’engagement du parrain.

Quant à la catégorie humanitaire, le Canada définit « réfugié » selon ses obligations internationales et la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés. Comme déjà mentionné, le Québec ne participe pas aux tables internationales qui adoptent ces conventions et obligations. Le Québec vérifie les engagements des groupes privés qui parrainent et signent des ententes de financement avec les organisations qui accueillent les personnes réfugiées prises en charge par l’État. Quant aux personnes de l’étranger qui réclament un statut de réfugié une fois sur sol canadien, communément nommé les demandeures et demandeurs d’asile, l’article 20 de l’Accord est très clair : « dans le cas où le droit d’établissement est attribué à une personne qui est reconnue comme réfugiée alors qu’elle se trouve déjà au Québec, le consentement du Québec n’est pas requis ».

L’essentiel de l’influence du Québec sur son immigration se trouve dans la sélection des personnes dans la catégorie économique, et particulièrement la sous-catégorie « travailleurs qualifiés ». Ce sont ces personnes qui sont assujetties à la grille de sélection du Québec. Les facteurs qui permettent d’accumuler les points dans la grille du Québec sont semblables à ceux qui se trouvent sur la grille canadienne : formation, expérience de travail, âge, compétences linguistiques, séjour préalable ou famille au Québec (un facteur qui vise à juger la capacité d’adapter à la société québécoise), emploi validé.

La différence est que le Québec établit sa grille en fonction des besoins spécifiques du Québec. Les points attribués aux facteurs de formation et d’expérience sont basés sur la demande dans le marché du travail du Québec. La grille québécoise est pondérée pour mettre l’accent sur les compétences en français et non sur le français et l’anglais de manière égale. La sous-catégorie « travailleurs qualifiés » est la seule d’ailleurs qui permette d’assurer une majorité d’admissions de personnes avec une connaissance du français. La langue n’est pas un facteur de sélection dans les catégories familiale ou humanitaire.

Les personnes sélectionnées par le Québec sont celles qui ont les caractéristiques pour bien s’intégrer et contribuer au Québec de manière relativement autonome assez rapidement. Elles sont bien éduquées, ont de l’expérience de travail, sont formées dans les domaines en demande au Québec, ont l’âge de la population active et ont souvent de jeunes enfants favorisant un établissement durable. Elles sont donc bien placées pour contribuer à long terme au développement du Québec tant sur le plan économique que démographique et pour contribuer à la pérennité de la langue française.

L’objectif du gouvernement du Québec est d’assurer que la grande majorité des personnes admises au Québec sont de la catégorie économique. Mais encore une fois on constate que les actions du gouvernement du Canada peuvent porter atteinte à cet objectif.

On a déjà décrit l’établissement des seuils globaux d’immigration. Dans cette planification, des objectifs sont également déterminés par catégorie. Cependant, le Québec ne contrôle pas le nombre d’admissions dans les catégories sous la responsabilité du Canada. Si le gouvernement canadien décide de faire un rattrapage rapide de ses demandes dans la catégorie du regroupement familial, ou s’il s’engage à accueillir un plus grand nombre de personnes réfugiées ou demandant l’asile que planifié compte tenu des pressions externes, ces augmentations forceront une diminution du nombre d’admissions dans la catégorie économique afin de respecter le seuil total d’admissions établi par le Québec.

Les effets de ces vases communicants s’observent facilement. En 2015, 66,6 % des admissions étaient dans la catégorie économique ; cette part a baissé à 57,1 % en 2018. Les résultats pour le pourcentage de personnes admises déclarant connaître le français ont fléchi en conséquence. En 2014, 75 % des personnes admises dans la sous-catégorie « travailleurs qualifiés » ont déclaré connaître le français si bien que le pourcentage de francophones parmi l’ensemble des admissions a atteint 58,6 %. En 2018, le pourcentage de francophones dans la sous-catégorie « travailleurs qualifiés » a baissé à 65,4 % (étant donné de nouvelles pondérations dans la grille), mais le pourcentage de la catégorie économique a également baissé donnant lieu à un pourcentage de francophones admis dans cette même année de seulement 48 %.

On constate donc que malgré la planification déposée annuellement à l’Assemblée nationale, le Québec est assujetti aux priorités du gouvernement canadien qui distordent les résultats.

Procédures

Comme nous l’avons mentionné dans notre résumé du cadre juridique, le système d’immigration doit être compatible avec les lois canadiennes et les services offerts doivent être semblables ou équivalents à ceux offerts par le financement du gouvernement canadien dans le reste du Canada. Le résultat est que le système d’immigration québécois est calqué sur le système canadien. Nous sommes témoins par conséquent d’un système qui est un copier-coller du système canadien. Quand le Canada change sa façon de faire, le Québec suit.

Dans les dernières années, le Canada a décidé de suivre l’exemple de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande et de passer, pour la sous-catégorie « travailleurs qualifiés », d’un processus de premier arrivé, premier servi en ce qui a trait au traitement des dossiers à ce qu’on appelle la déclaration d’intérêt. Selon la nouvelle façon de faire, les personnes qui veulent immigrer dans ces pays font une déclaration de leur intérêt en fournissant quelques informations de base. Les déclarations sont retenues pour un certain temps, généralement un an. Il se crée ainsi un bassin de personnes immigrantes potentielles. Si lors d’une analyse sommaire, on trouve des personnes qui semblent avoir les caractéristiques recherchées, le gouvernement les invite à faire une demande officielle d’immigration et ces demandes sont évaluées selon la grille de sélection.

Le système de déclaration d’intérêt (SDI) apporte, en théorie, plusieurs avantages, notamment un plus haut taux d’acceptation des dossiers, ce qui réduit les coûts administratifs et, en principe, le délai de traitement. Si on sélectionne plus rapidement, les personnes immigrantes idéales arriveront plus rapidement pour remédier notamment aux besoins immédiats du marché du travail. Le SDI est dépendant de l’installation d’une plateforme et d’un système informatique sophistiqués. Les demandes sont reçues uniquement en ligne et un algorithme détermine les personnes qui seront invitées à faire une demande officielle. De plus, les données générées par le système – essentielles pour les suivis pendant le traitement, ainsi qu’après l’acceptation et l’arrivée de la personne, pour la reddition de comptes et pour la planification future – doivent être fiables. Ce niveau de sophistication informatique peut se révéler très coûteux et prend du temps.

Le SDI a été mis en place par des pays indépendants essentiellement de langue anglaise. Il n’a pas été testé dans une société non anglophone. On ne trouve aucune évaluation de programme faisant la démonstration que le nouveau système soit plus efficace ou plus efficient que l’ancien. Est-ce que le traitement des dossiers est plus rapide ? Est-ce que les personnes sélectionnées arrivent plus rapidement dans leur nouveau pays ? Est-ce qu’elles trouvent un emploi et s’intègrent plus rapidement ? Est-ce qu’un système de demande uniquement en ligne, avec un traitement sur dossier sans entrevue face-à-face, amène les perles rares qui manquaient dans l’ancien système ? Est-il même équitable étant donné que l’accès fiable à Internet n’est pas assuré partout dans le monde ? Combien de temps cela prend-il pour que le système devienne rentable étant donné ses coûts élevés d’implantation ?

Le Québec étant en concurrence avec le Canada et dans l’obligation de suivre son exemple fait des efforts depuis plusieurs années afin d’y arriver. Les ratés de ces efforts ont fait les manchettes à plusieurs reprises depuis plus de trois ans. Cependant, comparons les ressources à la disposition des ministères québécois et canadien d’immigration. Les dépenses totales du MIDI en 2017-2018, incluant les services d’intégration et de francisation, arrivaient à 220 M$, approximativement 12,4 % du budget 2018-2019 de 1,8 G$ d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), uniquement pour la sélection. Les années d’austérité au Québec n’ont pas aidé Canada (IRCC), uniquement pour la sélection était de 1,8 G$. Les années d’austérité au Québec n’ont pas aidé.

Soyons clairs. Il y a très peu de pays au monde qui gèrent l’immigration de la même manière que le Canada. Il n’y a certainement pas de pays non anglophones avec le même système de gestion. D’autres façons de faire existent. Chaque pays de l’Union européenne a sa façon de recevoir les personnes qui viennent d’ailleurs, que ce soit de l’UE ou des pays non membres. Les États-Unis ont leur système de « loterie » pour obtenir une « carte verte » permettant de travailler légalement sur le territoire. Il n’y a pas beaucoup de pays qui ont le luxe de planifier les niveaux de personnes à admettre. Il y en a même qui rendent compte plutôt du nombre de personnes renvoyées !

Comme « province canadienne », le Québec n’a pas de marge de manœuvre pour réfléchir à la pertinence pour la société québécoise du système actuel, et il n’a certainement pas les ressources pour concurrencer le gouvernement canadien.

Le Québec est en concurrence avec le Canada encore plus directement sur un autre plan, c’est-à-dire pour le recrutement et la sélection de candidatures francophones. Depuis plusieurs années, le gouvernement canadien se donne des objectifs d’admission de francophones dans les autres provinces dans une tentative de ralentir la décroissance des communautés francophones hors Québec. Ce faisant, il pige dans les mêmes bassins de candidatures potentielles étrangères que le Québec et fait la promotion de l’idée qu’il est possible de vivre en français dans le reste du Canada, une pratique qui nuit autant aux candidates et candidats qu’aux efforts du Québec de privilégier l’immigration francophone.

Admission et arrivée des personnes immigrantes

Le Québec ne peut tout simplement recevoir sur son territoire les personnes qu’il a sélectionnées. C’est le Canada qui contrôle les entrées au pays. Après avoir obtenu un CSQ, la personne immigrante a besoin d’un visa de résidence permanente de IRCC. De plus, elle est assujettie à des contrôles de santé du gouvernement canadien et aux contrôles canadiens de sécurité avant et au moment de l’arrivée. Enfin, l’ensemble des personnes étrangères arrivant au pays sont inscrites dans le système informatique du gouvernement canadien dès leur arrivée. Nous reviendrons sur l’importance de cette inscription.

Il y a un autre service potentiellement très important à considérer au moment de l’arrivée de personnes venant d’ailleurs, peu importe leur statut. Il s’agit de l’accueil, c’est-à-dire le moment où on peut leur souhaiter la bienvenue et les informer de leurs droits et leurs devoirs, des services gouvernementaux qui leur sont disponibles et comment y accéder.

Dans d’autres provinces, ce service d’accueil est généralement offert par un organisme communautaire financé largement par le gouvernement canadien. Au Québec, il y a une petite équipe du gouvernement du Québec, peu connue, qui offre un service d’accueil à l’aéroport Montréal-Trudeau9. Cette équipe accueille les personnes ayant obtenu leur visa de résidence permanente de toutes les catégories. Elle est en mesure de fournir des informations de base sur les services gouvernementaux et même de leur offrir un rendez-vous pour les services d’intégration et de francisation et pour leur carte d’assurance maladie. Elle met à jour également le dossier personnel de ces personnes dans le système du MIDI. Dans le passé, le service était offert de 8 h à 24 h et incluait les vols domestiques (plusieurs personnes immigrantes font escale ailleurs au Canada avant d’arriver à l’aéroport à Montréal). ). Le gouvernement québécois a récemment annoncé un élargissement de ce service, notamment pour inclure encore les vols domestiques, dès qu’une entente est signée avec les instance fédérales qui gèrent l’aéroport – une autre responsabilité du gouvernement canadien.

Il est clair que les ressources limitées d’une province ne permettraient pas d’offrir ce service à tous les autres ports d’entrées (frontières, aéroport de Québec, gares). Il n’est pas offert non plus aux travailleuses et travailleurs temporaires. Un effort est fait pour accueillir les personnes étrangères qui arrivent pour les fins d’étude, mais compte tenu de l’achalandage sur les vols du mois d’août, cet accueil est souvent en groupe plutôt qu’individuel.

Chaque individu arrivant au pays interagit donc avec le gouvernement canadien, mais le gouvernement québécois n’a l’occasion d’accueillir qu’un certain nombre des personnes qui arrivent pour travailler ou pour s’établir au Québec.

Un mot sur les données administratives

Le premier objectif sur les vingt-trois objectifs du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, adopté par l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies, le 19 décembre 2018 par 152 pays se lit comme suit : « Collecter et utiliser des données précises et ventilées qui serviront à l’élaboration de politiques fondées sur la connaissance des faits10. »

On ne peut surestimer l’importance des données complètes et fiables dans le travail des gouvernements. Dans le domaine de l’immigration, on parle des données dénominalisées qui sont une source inestimable d’information pour le traitement des dossiers (délais de traitement, acceptations, refus, nombre en attente, etc.), sur le nombre de personnes admises et leurs caractéristiques (statut et catégorie, âge, profession, langue maternelle, pays de naissance et de provenance, sexe, ville de destination, ville de résidence cinq ou dix ans après arrivée, etc.), sur la situation économique au Québec (taux d’emploi des personnes nées au Canada et des personnes immigrantes, professions et formations en demande, besoins des régions, etc.), sur la situation linguistique (langue du travail, langue des études, etc.), sur le niveau des ressources gouvernementales, communautaires et privées disponibles pour la sélection et l’intégration des personnes nouvellement arrivées. De plus, les données nominalisées sont importantes pour pouvoir suivre le progrès des individus après leur arrivée. Dans une ère informatisée, l’adresse courriel permet de contacter la clientèle pour poser des questions sur la satisfaction à l’égard des services, les besoins, les attentes, pour offrir de l’information sur de nouveaux services. Toute cette information permet de mieux planifier le nombre de personnes à sélectionner et les services nécessaires pour répondre à leurs besoins.

L’Acte de l’Amérique du Nord britannique stipule, à l’article 91, que le recensement et les statistiques relèvent exclusivement du ressort du gouvernement canadien. De plus, en matière d’immigration, il n’y a que le gouvernement canadien qui recueille les données sur les entrées au pays et sur les caractéristiques et le statut des personnes qui franchissent les frontières internationales canadiennes. À l’exception des données découlant des dossiers traités par le MIDI, le Québec est dépendant du Canada pour toute information sur les personnes admises et achète les données découlant du recensement et des enquêtes sociales et économiques de Statistique Canada pour les analyses économiques, linguistiques et sociales. Le Québec n’a donc pas d’information sur la date réelle de l’arrivée des personnes qui ne sont pas accueillies par l’équipe du MIDI à l’aéroport de Montréal, ce qui rend très difficile une intervention au bon moment pour les orienter vers les services qui leur seraient potentiellement très utiles.

Le Canada recueille de l’information surtout en fonction de ses propres politiques et services, pas nécessairement ceux du Québec. L’exemple le plus évident est celui de la langue. La Loi sur les langues officielles prévoit l’offre de service fédéral dans l’une ou l’autre des deux langues officielles « là où […] l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante » (Art. 22). Pour justifier l’offre de service en français dans plusieurs endroits au Canada, il faut faire la démonstration qu’il y a assez de francophones pour présumer une demande importante. Les questions du recensement vont donc dans le sens de trouver le plus de francophones possible.

Intégration

Une intégration rapide et harmonieuse des personnes de l’étranger qui s’installent au Québec est la clé de la réussite de la politique d’immigration dans son ensemble. En tant que nation distincte au sein du Canada avec un statut de province, ce processus est loin d’être simple. Les lois et les politiques des deux gouvernements se chevauchent beaucoup, souvent en envoyant des messages contradictoires.

La connaissance de la langue commune est la principale condition d’une intégration rapide. Dans ce domaine, les messages du Canada et du Québec s’affrontent. Deux langues, l’anglais et le français, sont enchâssées dans la constitution canadienne et renforcées par la Loi sur les langues officielles et la politique afférente. Pourtant, la Charte de la langue française déclare le français comme seule langue officielle au Québec. L’Accord Canada-Québec s’assure que le Canada retire son offre de services d’intégration socio-économique et linguistique sur le territoire québécois et compense le Québec qui doit offrir des services qui « correspondent dans leur ensemble à ceux offerts par le Canada dans le reste du pays ». Mais, compte tenu des nombreux contacts entre les personnes étrangères et le gouvernement canadien, le message de deux langues officielles est omniprésent.

Le Québec fait des efforts depuis des décennies de définir sa propre approche de vivre-ensemble qui, de plusieurs points de vue, va à l’encontre de l’approche multiculturelle canadienne. La Loi sur la laïcité n’est que la plus récente initiative à cet égard. Dès l’annonce en 1971 par Pierre Elliot Trudeau, alors premier ministre libéral du Canada, de la nouvelle politique canadienne du multiculturalisme, Robert Bourassa, le premier ministre libéral du Québec en ce moment, lui a écrit :

[…] le Québec n’adopte pas, au niveau du principe du multiculturalisme l’approche de votre gouvernement. En effet, cette notion paraît difficilement compatible avec la réalité québécoise où il y a une présence dominante d’une population de langue et de culture françaises. […] Si le gouvernement fédéral assume des obligations générales vis-à-vis de toutes les cultures qui se rencontrent au Canada, le Québec se doit d’assumer le rôle de premier responsable sur son territoire de la permanence de la langue et de la culture françaises11.

Pourtant, la politique de multiculturalisme a pris une forme législative au niveau canadien, a été éventuellement enchâssée dans la Charte des droits de la personne canadienne (Art. 27) et a été rappelée dans l’Accord Canada-Québec sur l’immigration12.

Un des mécanismes les plus importants pour renforcer un sentiment d’appartenance à une nouvelle société est l’attribution de la citoyenneté. Ici encore, le gouvernement canadien est le seul responsable. Il définit les critères et conditions, élabore les outils de préparation aux examens (qui mettent l’accent évidemment sur l’histoire de l’ensemble du Canada, les valeurs canadiennes telles que définies dans la Charte canadienne et les droits et devoirs afférents à la citoyenneté) et organise les cérémonies culminant dans un serment d’allégeance au Canada. Un des indicateurs de résultat dans le Plan ministériel 2018-2019 d’IRCC est le « Pourcentage d’immigrants et de réfugiés qui ont un solide sentiment d’appartenance (à la société canadienne) ». La spécificité québécoise n’est reconnue nulle part dans les indicateurs d’intégration de ce plan.

Le Québec offre des services d’intégration socio-économique et linguistique, incluant les valeurs québécoises, mais n’a pas les ressources équivalentes nécessaires, comme nous l’avons déjà mentionné, pour espérer faire le poids face aux efforts canadiens. Il n’a pas les données et les informations personnelles nécessaires pour joindre chaque personne immigrante, surtout pour les catégories familiale et humanitaire et n’a pas le pouvoir de rendre les services obligatoires. Par contre, le gouvernement canadien ne manque pas son coup au Québec. En 2011, selon l’Enquête nationale auprès des ménages, 85 % des personnes immigrantes admissibles au Québec ont déclaré avoir obtenu leur citoyenneté13.

Immigration temporaire

L’immigration temporaire est sous le ressort exclusif du gouvernement canadien et couvre une grande gamme de personnes qui font escale au Québec pour moult raisons. Il y a trois programmes généraux d’immigration temporaire, le Programme de travailleurs étrangers temporaires (PTET), les étudiantes et étudiants internationaux, et le Programme de mobilité internationale (PMI).

Les personnes qui s’installent au Québec chaque année grâce à ces programmes sont plus nombreuses que celles qui sont admises annuellement avec leur résidence permanente. Le 31 décembre 2017, il y avait 107 310 personnes avec un statut temporaire sur le territoire du Québec, 61 565 comme étudiantes et étudiants internationaux, 38 535 par le Programme de mobilité internationale et 7 210 par le Programme de travailleurs étrangers temporaires14. Cette même année 2017, 52 388 personnes ont été admises dans une catégorie d’immigration permanente.

Dans les cas du programme des étudiantes et étudiants étrangers (dont le nombre est en hausse constante depuis 2012) et du PTET, le Québec doit consentir à leur admission sur le territoire. Un processus de validation des dossiers donne lieu à la délivrance d’un Certificat d’acceptation du Québec (CAQ). Ce processus permet d’inscrire certains renseignements sur ces demandes dans le système d’information du ministère. Les personnes qui arrivent par le PMI (plus de 35 % des temporaires au Québec, le 31 décembre 2017) n’ont pas besoin de permis de travail grâce à diverses ententes internationales (signées par le gouvernement canadien). Le Québec n’a pas un mot à dire sur ces dossiers et par conséquent n’a pas ses propres données sur ces personnes.

Depuis plusieurs années, le gouvernement du Québec fait des efforts importants pour augmenter l’immigration temporaire et pour convaincre les personnes à statut temporaire (en emploi ou aux études) de faire demande d’immigration permanente. Un programme spécial, encore une fois calqué sur un programme semblable du gouvernement canadien, le Programme de l’expérience québécoise (PEQ), offre une forme de raccourcis vers un Certification de sélection du Québec (CSQ) à des personnes à statut temporaire qui sont admissibles. Les demandes dans le cadre du PEQ sont traitées sur dossier dans un délai d’à peu près un mois. Il est à noter que les demandes doivent inclure les preuves d’une connaissance du français. En fait, dans les dernières années, une grande majorité des personnes sélectionnées par le Québec ont un statut temporaire au moment de leur sélection. Il s’agit d’un objectif important du plan stratégique du MIDI.

Il n’est pas difficile de comprendre l’attraction pour le gouvernement de combler les besoins d’immigration permanente par les personnes qui ont déjà un emploi au Québec ou un diplôme d’une institution d’éducation supérieure québécoise et qui peut fournir des preuves d’une connaissance du français. Les obstacles principaux cités à l’intégration sont déjà franchis. Le processus de traitement des demandes d’immigration temporaire, même si assez complexe, est plus rapide que celui pour les demandes d’immigration permanente. (Rappelons que c’est le gouvernement canadien qui est responsable de l’immigration temporaire.) Les entreprises peuvent pourvoir les postes en plusieurs mois plutôt qu’en deux ou trois ans. De plus, ces personnes ne coûtent rien en services d’intégration ou de francisation puisqu’elles ne sont pas admissibles à recevoir ces services tant qu’elles ont un statut temporaire. Certaines ont maintenant un droit d’accès aux services d’intégration et de francisation en ligne.

Il y a par contre des inconvénients. Ces personnes ne sont pas sélectionnées à l’aide de la grille de sélection du Québec. Elles se trouvent au Québec grâce à des programmes du gouvernement canadien et, dans le cas du PTET, grâce à la situation du marché du travail. Il s’agit en quelque sorte de laisser les entreprises sélectionner les personnes de l’étranger qui peuvent venir au Québec. Les personnes à statut temporaire n’ont pas besoin de connaître le français pour s’établir. De plus, comme mentionné, elles ne sont pas accueillies par le Québec dès leur arrivée.

Une autre considération à ne pas oublier est qu’aussi longtemps que les personnes de l’étranger ont un statut temporaire, ce qui peut s’étirer sur plusieurs années, elles peuvent envoyer leurs enfants à l’école anglaise. Les données laissent croire que de plus en plus décident de profiter de cette option. Une des récentes études de l’Office québécois de la langue française présente les données sur la langue de l’éducation préscolaire et de l’enseignement primaire et secondaire. On y constate qu’entre 1990 et 2001, le pourcentage d’enfants inscrits à l’école publique anglaise grâce au séjour temporaire de leurs parents était de 4,8 %. Ce pourcentage a plus que doublé atteignant les 11,4 % pour la cohorte de 2002 à 201515.

Quand ces personnes obtiennent un CSQ, cette autorisation particulière n’est plus disponible, mais les données n’existent pas sur le nombre de dérogations offertes par le ministère de l’Éducation permettant à ces jeunes de continuer leurs études dans l’école anglaise. On ne sait pas non plus combien ont déjà gradué du secondaire avant que leurs parents deviennent permanents. De plus, on peut se demander si ces enfants passent leur droit d’admissibilité à l’école anglaise à leurs frères, sœurs et progéniture. Selon les tendances, nous pouvons sûrement compter sur la Cour suprême pour répondre « oui ».

On peut se demander si la politique qui consiste à compter sur l’immigration temporaire pour atteindre les seuils d’immigration permanente contribuera à la pérennité de la langue française autant que la sélection selon la grille du Québec.

Conclusion

L’examen de l’ensemble des éléments qui feraient partie de l’élaboration et de la mise en application d’une politique intégrale d’immigration au Québec démontre clairement qu’il n’y en a aucun qui ne soit touché de près ou de loin par les décisions du gouvernement canadien. Ces décisions, en outre, auront toujours préséance sur celles du Québec.

En amont, les ententes, conventions et traités internationaux sont négociés unilatéralement par le Canada, généralement sans aucune considération pour la spécificité québécoise. La structure même du système d’immigration est établie par le gouvernement canadien, des définitions des catégories jusqu’aux procédures utilisées. Le nombre de personnes immigrantes planifié annuellement par le Québec est fortement influencé par le poids de la population québécoise dans la population canadienne. Les deux gouvernements sont en concurrence pour le recrutement de candidatures francophones.

L’accueil par le gouvernement du Québec de l’ensemble des personnes étrangères arrivant sur son territoire est impossible avec les pouvoirs et ressources à sa disposition, rendant plus difficile leur intégration socio-économique et linguistique.

Une grande partie des données essentielles à la planification et à la mise en application d’une politique intégrale d’immigration sont recueillies et contrôlées par le gouvernement canadien.

Le message de la spécificité historique, culturelle, linguistique et économique du Québec est brouillé par les interactions des personnes étrangères avec un gouvernement canadien bilingue, sa politique de multiculturalisme et son contrôle sur les conditions d’attribution de la citoyenneté.

Certains de ces obstacles sont liés au fait que la plupart des pouvoirs du gouvernement du Canada en matière d’immigration sont propres aux États-nations. D’autres relèvent de la difficulté de faire respecter la spécificité du Québec tant qu’il a le statut de province « comme les autres » au sein du système fédéral canadien.

En tant que pays indépendant, le Québec :

  • déterminerait les volumes d’immigration permanente pour le Québec selon ses propres catégories et sans pression externe ;
  • serait à la table des négociations des ententes et traités qui influencent les migrations mondiales ;
  • définirait son propre système d’immigration, incluant les catégories et les procédures ;
  • contrôlerait ses frontières, incluant les frontières avec le Canada, qui peut entrer, à quelles conditions, pour combien de temps et qui doit partir ;
  • aurait les données sur l’ensemble des personnes étrangères demandant entrée au Québec ainsi qu’un recensement basé sur les besoins en termes de politiques publiques québécoises, comportant des indicateurs uniques permettant des comparaisons avec d’autres pays que le Canada ;
  • établirait les conditions de la citoyenneté québécoise, clarifiant la question d’une seule langue officielle et les principes du « vivre-ensemble », notamment la laïcité.

En somme, pour contrôler sa propre politique intégrale d’immigration, il faudra que le Québec devienne indépendant.


  • 1 DUHAMEL, Pierre, LÉGER, Jean-Marc et Jacques NANTEL. Le Code Québec. Les sept différences qui font de nous un peuple unique au monde, Montréal, Éditions de l’Homme, 2016, 237 p.

    2 Gouvernement du Canada. Lois et règlements — Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada [https://www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/organisation/mandat/lois-reglements.html] (consulté le 14 mai 2019)

    3 International Organization for Migration. Global Migration Indicators [http : //publications.iom.int/fr/system/files/pdf/global_migration_indicators_2018.pdf] (consulté le 1er mai 2019)

    4 Ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion. Rapports annuels de gestion [http://www.midi.gouv.qc.ca/fr/publications/publications-administratives/rapports-annuels.html] (consulté le 10 mai 2019)

    5 Statistique Canada. Canada’s population clock (real-time model) [https://www150.statcan.gc.ca/n1/pub/71-607-x/71-607-x2018005-eng.htm] (consulté le 10 mai 2019)

    6 Gouvernement du Canada. Gouvernement ouvert Résidents permanents – Mises à jour mensuelles d’IRCC [https : //ouvert.canada.ca/data/fr/dataset/f7e5498e-0ad8-4417-85c9-9b8aff9b9eda?_ga=2.65242605.290504232.1526039597-1618667067.1508951852] (consulté le 10 mai 2019)

    7 Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada. Plan ministériel 2018-2019 [https://www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/organisation/publications-guides/plan-ministeriel-2018-2019/plan-ministeriel.html#sec03] (consulté le 10 mai 2019)

    8 Ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion. Plan d’immigration du Québec pour l’année 2019 [https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/immigration/publications-adm/plan-immigration/PL_immigration_2019_MIDI.pdf] (consulté le 10 mai 2019).

    9 Ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion. Travailleurs permanents Vous présenter au bureau Accueil Québec à l’aéroport de Montréal [http://www.immigration-quebec.gouv.qc.ca/fr/immigrer-installer/travailleurs-permanents/arrivee-aeroport.html] (consulté le 15 mai 2019)

    10 Nations unies, Assemblée générale. Projet de déclaration finale de la Conférence intergouvernementale chargée d’adopter le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières. Le 10-11 décembre 2018. [https://undocs.org/fr/A/CONF.231/3] (consulté le 18 mai 2019)

    11 Lettre de Robert Bourassa à Pierre Elliot Trudeau datée du 11 novembre 1971, rendue publique le 16 novembre 1971 et publiée dans Le Devoir, « Multiculturalisme : de sérieuses réserves du Québec », le 17 novembre 1971, page 2.

    12 Gouvernement du Canada. Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains [https://www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/organisation/mandat/politiques-directives-operationnelles-ententes-accords/ententes/federaux-provinciaux/quebec/accord-canada-quebec-relatif-immigration-admission-temporaire-aubains.html#admission] (consulté le 6 mai 2019) Article 29 : « Le présent Accord n’a pas pour effet de restreindre le droit du Canada d’offrir aux citoyens canadiens des services reliés au multiculturalisme et de promouvoir le maintien et la valorisation du patrimoine multiculturel des Canadiens. »

    13 Pour fins de comparaison, le taux de naturalisation en Australie en 2011 était 74 % et aux États-Unis à peine 44 % en 2010. Statistiques Canada. L’obtention de la citoyenneté canadienne [https://www12.statcan.gc.ca/nhs-enm/2011/as-sa/99-010-x/99-010-x2011003_1-fra.cfm] (consulté le 6 mai 2019)

    14 Ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion, 2012-2017 Immigration temporaire au Québec [http://www.midi.gouv.qc.ca/publications/fr/recherches-statistiques/Portraits_Immigration_Temporaire_2012_2017.pdf] page 7. (consulté le 13 mai 2019)

    15 Office québécois de la langue française. Langue et éducation au Québec. 1. Éducation préscolaire et enseignement primaire et secondaire. 2017. page 18. [https://www.oqlf.gouv.qc.ca/ressources/sociolinguistique/2017/20170331_etude1.pdf] (consulté le 18 mai 2019)

    * Ex-directrice de la planification, ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion

    ** Note : Cette analyse a été rédigée en recourant à des termes et à des expressions neutres qui se rapportent à la fois aux genres féminin et masculin, sauf dans les cas d’expressions consacrées par le cadre canadien d’immigration, par exemple travailleurs qualifiés et de citations ou de titres officiels de programmes. Lorsque cela se révèle nécessaire, le féminin accompagne le masculin pour assurer une rédaction inclusive.

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