L’article 72 de la Charte de la langue française saboté par les autorisations particulières

Ex-directrice de la planification, ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion.

Il y a une perception tenace qui règne au Québec voulant que l’obligation de l’enseignement primaire et secondaire en français, pour tous sauf les « anglophones de souche », assurera la pérennité du français au Québec1. On met tous nos œufs dans le panier que constitue le principe énoncé par l’article 72 de la Charte de la langue française : « L’enseignement se donne en français dans les classes maternelles, dans les écoles primaires et secondaires sous réserve des exceptions prévues au présent chapitre2 ».

S’il est vrai que de plus en plus d’enfants allophones se trouvent dans les écoles françaises et que le secteur anglais au Québec a vu sa part de l’ensemble des élèves au Québec baisser depuis le sommet de 15,7 % en 1971, cette part en 2015 est exactement la même qu’en 1991, c’est-à-dire 9,6 %. Comment cela se peut-il ? La réponse se trouve dans le même article 72 : « sous réserve des exceptions prévues au présent chapitre ».

Nous proposons d’examiner une de ces exceptions ou autorisations particulières – celle accordée aux enfants à statut temporaire – ses effets et sa pertinence en 2020. Cette exception est prévue à l’article 853 :

Les enfants qui séjournent au Québec de façon temporaire peuvent, à la demande de l’un de leurs parents, être exemptés de l’application du premier alinéa de l’article 72 et recevoir l’enseignement en anglais dans les cas ou les circonstances et selon les conditions que le gouvernement détermine par règlement. Ce règlement prévoit également la période pendant laquelle l’exemption peut être accordée, de même que la procédure à suivre en vue de l’obtention ou du renouvellement d’une telle exemption.

On reviendra à ce fameux règlement.

Dans une étude récente de l’Office québécois de la langue française (OQLF), on constate qu’entre 1990 et 2001, le pourcentage d’enfants inscrits à l’école publique anglaise au Québec grâce à un permis de séjour temporaire était de 4,8 %. Ce pourcentage a plus que doublé à 11,4 % pour la cohorte de 2002 à 2015 – 19 062 élèves pour une moyenne de près de 1 500 par année4. De toutes les autorisations particulières – les autres concernent les difficultés graves d’apprentissage ou des raisons graves familiales ou humanitaires – le séjour temporaire est de loin la disposition invoquée le plus souvent pour accéder aux écoles anglaises au Québec.

Portrait des temporaires dans les écoles anglaises
– un grand vide

Il n’existe pas de portrait public de l’état de la situation ou du parcours des enfants qui profitent de l’exception de séjour temporaire. Ils peuvent venir d’ailleurs au Canada ou de l’étranger. Les estimations de migrations interprovinciales de Statistique Canada ne sont pas utiles pour savoir combien d’enfants d’autres provinces sont inscrits dans les écoles anglaises grâce à l’article 85. Il est permis de présumer que, depuis quelques années, la plupart des bénéficiaires de l’exemption sont les ressortissants étrangers au Québec grâce à un permis de séjour temporaire émis par le gouvernement canadien, seul responsable de l’immigration temporaire.

Le ministère de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur ne publie pas de statistiques détaillant les caractéristiques des élèves qui bénéficient de cette autorisation particulière. Grâce à l’étude de l’OQLF, on perçoit le progrès important dans le nombre par cohorte, mais on n’y détaille pas le niveau d’enseignement. Combien de ces enfants sont au niveau primaire ? Il est important de le savoir parce que c’est l’enseignement primaire de l’enfant ou d’un des parents qui détermine l’admissibilité générale à l’école anglaise publique au Québec (et non la langue maternelle ou le statut d’immigration ou de citoyenneté). On ne connaît pas leur parcours. Combien de temps restent-ils au Québec ? Combien commencent avec un statut temporaire, mais éventuellement décident de s’établir ? Quelle est la provenance de ces enfants ? Quelle proportion se trouvent dans les écoles anglaises sur l’île de Montréal ? Dans la couronne ? Dans les autres régions ?

Une curiosité à noter, qui ne se réfère pas au statut des élèves, mais plutôt à la langue maternelle, se trouve dans le rapport de l’OQLF. Parmi tous les élèves admissibles à l’école anglaise, la proportion de langue maternelle française a augmenté de 9,9 % en 1986 à 23,4 % en 2015. En fait, 74 % des élèves francophones admissibles aux écoles anglaises en profitent et ils forment 20,3 % de l’effectif des écoles anglaises. Comment tant d’élèves de langue maternelle française peuvent-ils être admissibles à l’école anglaise 40 ans après l’adoption de la Charte ? Est-ce que l’immigration temporaire offre une partie de l’explication ? Les réponses à toutes ces questions permettraient d’évaluer l’ampleur et la nature du phénomène.

Immigration temporaire – un chemin de plus en plus populaire

Puisque l’immigration temporaire est du ressort exclusif du fédéral, la source de toutes les données disponibles sur le sujet est Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC). Elles sont rendues accessibles sur le portail de Gouvernement ouvert du gouvernement canadien5. Grâce à une demande spéciale auprès du IRCC, le ministère de l’Immigration, de l’Intégration et de la Francisation (MIFI) publie occasionnellement un portrait plus détaillé de l’immigration temporaire au Québec. Le plus récent a été publié en 2018 et couvre la période 2012 à 20176. Une mise à jour de quelques graphiques se trouve dans le recueil des statistiques préparé pour les consultations en 2019 sur les seuils d’immigration7. Les chiffres présentés sont tirés de ces sources.

Les calculs sur les temporaires se font de deux façons – le nombre de titulaires présents pendant l’année (parce qu’il y en a qui sont sur le territoire pendant quelques semaines seulement) et le nombre présent sur le territoire au 31 décembre de chaque année. Peu importe la méthode de calcul, l’immigration temporaire a augmenté significativement au Québec ces dernières années. Entre 2013 et 2018, tous programmes temporaires confondus8, il y a eu une hausse de 26 % du nombre de titulaires de permis présents au Québec et une hausse de 45 % du nombre présents au 31 décembre.

Encore plus pertinent à notre analyse est le nombre de temporaires qui deviennent permanents parce que s’ils ont des enfants dans le système d’éducation anglais, il y a de fortes chances qu’ils veuillent les garder dans le système anglais. Ici aussi les chiffres sont parlants. On constate que le nombre de titulaires de permis de séjour au Canada dans le Programme de mobilité internationale (PMI) qui ont obtenu leur résidence permanente a augmenté de 233 % entre 2008 et 2017 ! Malheureusement, ces données ne sont pas publiées par province.

Parmi les personnes de la catégorie Étudiants internationaux, 1 015 était au niveau primaire en 2017, comparativement à une moyenne de 605 pour les cinq années précédentes. On ne sait pas combien étaient inscrits dans le secteur anglais. La France est de loin le pays de provenance le plus important des deux plus grands programmes d’immigration temporaires, le Programme de mobilité internationale et les Étudiants internationaux. Voilà une source potentielle qui expliquerait tous ces enfants de langue maternelle française qui se trouvent dans les écoles anglaises.

L’immigration temporaire est également très populaire avec les politiciens. Depuis 2005, tous les plans stratégiques du ministère de l’Immigration du Québec comprennent un objectif de d’augmenter le nombre ou la proportion de personnes à statut temporaire sélectionnées. Les dernières années la cible a été largement dépassée. En 2018, 57 % des personnes sélectionnées par le Québec avait préalablement un statut temporaire, une augmentation de 10 points de pourcentage par rapport à l’année précédente9. Le gouvernement de la CAQ dit même vouloir négocier avec le fédéral le contrôle du Programme des travailleurs étrangers temporaires.

Les porte-paroles des employeurs réclament une croissance importante d’immigration temporaire. De leur perspective, un de ses avantages est le fait que les candidates et candidats ne sont pas assujettis aux exigences associées à la sélection permanente, notamment la connaissance du français. Ils prétendent que le processus de traitement des demandes de statut temporaire, relativement plus court que celui pour une demande d’immigration permanente, permettrait de résoudre les problèmes de pénurie de main-d’œuvre.

Le phénomène de l’immigration temporaire et de la « permanentisation » des temporaires étant en croissance, n’est-il pas pertinent d’examiner ses conséquences potentielles sur la pérennité de la langue française et en particulier sur la dynamique linguistique du système scolaire au Québec par le recours à l’article 85 ?

Un contexte législatif, règlementaire et juridique qui crée les « ayants droit »

Comme on a déjà évoqué, l’article 72 de la Charte établit le principe général de l’enseignement public en français au Québec tout en ouvrant la porte à des exceptions. Il faut rappeler que l’exception la plus importante se trouve dans l’article suivant, l’article 73, souvent appelé la « clause Canada ». L’article 73 stipule que si l’enfant ou un des parents a reçu « la majeure partie » de son enseignement primaire en anglais au Canada, il est admissible à l’enseignement public en anglais au Québec. L’élève devient ce qui est communément appelé un « ayant droit », un statut qui est transmis ensuite à ses frères et sœurs et à sa progéniture.

L’article 85 offre une exception particulière aux personnes résidant au Québec temporairement, « selon les conditions que le gouvernement détermine par règlement ». C’est le « Règlement sur l’exemption de l’application du premier alinéa de l’article 72 de la Charte de la langue française qui peut être accordée aux enfants séjournant au Québec de façon temporaire (C.11, r. 7) » qui précise l’application de l’article 85. Il définit quels temporaires peuvent y avoir accès et pour combien de temps.

Le ministère de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur interprète le règlement sur son site comme suit :

L’autorisation temporaire de recevoir l’enseignement en anglais accordée à l’enfant, est valide pour la période de validité du document d’immigration délivré au parent ou à l’enfant ou pour la durée de leur séjour temporaire déclarée sous serment jusqu’à un maximum de 3 ans. Elle cesse d’avoir effet le 30 juin de l’année scolaire au cours de laquelle se termine le séjour temporaire du parent ou de l’enfant.

Par ailleurs, l’autorisation de recevoir l’enseignement en anglais peut être renouvelée pourvu que soient remplies les mêmes conditions que celles exigées pour la demande initiale.

Toutefois, dans le cas d’un ressortissant étranger qui demande le statut de réfugié pour lui ou pour son enfant, ou qui choisit de s’installer en permanence au Québec et qui obtient un certificat de sélection du Québec, l’autorisation ne pourra pas être accordée à son enfant ou, le cas échéant, cessera d’avoir effet le 30 juin de l’année scolaire au cours de laquelle le certificat de sélection est délivré10.

Selon le règlement donc, quand le statut de temporaire prend fin ou quand la personne est sélectionnée par le Québec dans le cadre d’un programme d’immigration permanente, l’enfant n’a plus droit à l’enseignement en anglais et doit passer à l’école française. Comme déjà mentionné, le ministère de l’Éducation ne publie pas de données sur le nombre d’enfants de temporaires dans les écoles anglaises qui font cette transition vers l’école française.

En mars 2002, Jean Dorion, ancien directeur de cabinet du ministre responsable de l’application de la Charte de la langue française, Gérald Godin, a écrit dans cette même revue que c’était « la “clause Canada” et les exceptions pratiquées par le Québec lui-même, [qui] ont ouvert l’école anglaise à suffisamment d’enfants pour expliquer à eux seuls, [ce qui était alors] la baisse continue de la part du secteur français11 » dans le système d’éducation au Québec. Il fait notamment référence à l’accès des résidents temporaires à l’école anglaise. Il souligne que :

Le charme discret de cette autorisation temporaire, c’est qu’elle mène directement à l’admissibilité permanente à l’école anglaise pour toute la famille de l’enfant bénéficiaire, si les parents changent leur projet, s’établissent ici pour de bon et deviennent citoyens canadiens. Ainsi le veut la clause Canada12.

Il est clair qu’en 2002, Dorion s’est buté au même mur quant à la disponibilité des données, se lamentant « que souvent on ne cherche pas ce qu’on craint de trouver13.

Le gouvernement Landry a compris le danger inhérent à cette exception et a inscrit en 2002 dans la loi 104 modifiant la Charte de la langue française, un article prévoyant que les périodes de fréquentation scolaire passées dans les écoles publiques anglaises en vertu d’une autorisation particulière accordée en vertu de l’article 85 ne soient pas « prises en compte pour établir l’admissibilité d’un enfant à l’enseignement dans le réseau scolaire anglophone financé par les fonds publics14. » Cet article de la loi 104 s’appliquait aussi aux « écoles passerelles » et aux autres exceptions prévues pour les enfants avec les difficultés d’apprentissage ou dans situations graves d’ordre familial ou humanitaire. L’article 85 a donc été traité par la Cour suprême dans la décision sur les écoles passerelles en 2009.

Dans sa décision, la Cour précise que :

La protection accordée par la Charte canadienne n’établit aucune distinction entre le type d’enseignement reçu par l’enfant, le caractère public ou privé de l’établissement d’enseignement ou encore la source de l’autorisation en vertu de laquelle l’enseignement dans une langue est dispensé (§ 32).

Le temps passé dans l’école anglaise par les temporaires doit être inclus dans le calcul pour déterminer si l’enfant a reçu « la majeure partie de son enseignement primaire en anglais » le rendant admissible au système anglais en vertu du « clause Canada ». La cour a également décidé que les mesures contestées de la loi 104 « sont excessives par rapport aux objectifs visés et ne satisfont pas à la norme de l’atteinte minimale » (§ 41).

Un aspect positif de cette décision est la réaffirmation de la position de la Cour suprême selon laquelle l’article 72 de la Charte « exprime un choix politique valide » (§ 38) ; un deuxième est la déclaration que « le mécanisme des autorisations spéciales continue de relever entièrement du gouvernement du Québec » (§ 45). Pourtant, la Cour poursuit Pourtant, elle poursuit en précisant : « Celui-ci peut donc accorder des autorisations qui excèdent le cadre de ses obligations constitutionnelles, mais il ne peut, ce faisant, nier les droits qui découlent de ces autorisations et qui sont garantis par la Charte canadienne » (§ 45).

Essentiellement, la Cour répond pour l’exemption accordée aux temporaires qu’on ne peut avoir le beurre et l’argent du beurre. Si on donne les autorisations particulières pour l’accès à l’école anglaise, on court le risque de multiplier les « ayants droit » pour les années à venir.

Conclusion : mettre fin aux autorisations particulières

Jean Dorion dans son article de 2002 fait état des raisons politiques et économiques pour inclure dans la Charte originale des exceptions au principe de l’école française pour tous. Pourtant il signale avec justesse, par rapport à l’exception pour les temporaires, que « quand le Québec ouvre à des ressortissants allemands, japonais, italiens, suédois […] l’accès à un enseignement public et gratuit en anglais, il leur accorde un passe-droit que leurs propres pays leur refuseraient et nous refuseraient également15 ». Il souligne également que l’idée originale était d’autoriser l’accès pour une période « limitée ». « Fixée à trois ans par le gouvernement Lévesque, la limite est passée à six ans sous Robert Bourassa puis à la scolarité entière (11 ans) sous Lucien Bouchard16. » Avec la « clause Canada », on se rend compte qu’elle peut même donner lieu à des générations d’« ayants droit », une situation qui ne peut être contournée par un simple révision de calcul.

Cette autorisation peut avoir d’autres effets secondaires néfastes :

  • Elle incite les commissions scolaires anglophones à recruter les élèves temporaires ou les parents temporaires en vue de maintenir ou d’accroître la clientèle leurs écoles.
  • Elle pousse les entreprises à invoquer l’accès à l’école anglaise comme avantage lors du recrutement du personnel temporaire de l’étranger.
  • Elle encourage des recruteurs professionnels peu scrupuleux à faire venir les étudiants mineurs dans les écoles anglaises.
  • Elle crée de l’iniquité entre des personnes immigrantes permanentes et temporaires, et entre francophones de la France et du Québec.

Il est toujours préférable de baser les décisions relatives aux politiques publiques sur une analyse compréhensive de la problématique visée. Dans ce cas, depuis 40 ans, les gouvernements successifs ont préféré ne pas évaluer les effets à long terme des autorisations particulières à l’école anglaise prévues dans la Charte. Nous avons pu par contre déceler des tendance dans le pourcentage et dans le nombre d’élèves qui bénéficient de l’article 85, dans le virage politique et économique vers l’immigration temporaire et dans le nombre de temporaires qui obtiennent la résidence permanente.On sait ce que la Cour suprême a reconnu le pouvoir du gouvernement du Québec d’accorder ou non des autorisations particulières, mais a lancé une alerte quant aux conséquences de telles ouvertures.

Ce qui est fait depuis 40 ans est fait. Ce serait une folie d’essayer de rétroactivement retirer les droits acquis grâce à l’article 85. Mais, en dépit des réactions prévisibles du lobby anglophone et des porte-paroles des employeurs, il est temps de revenir au principe de base articulé par l’article 72 de la Charte – que la langue d’enseignement au Québec est le français – et de tout simplement mettre fin à des autorisations particulières, en particulier celle pour les personnes à statut temporaire.

 

 


1 « Les allophones, qu’on se le dise, sont de plus en plus francophones. Le fait d’envoyer leur progéniture à l’école française – à 89 % en 2015 c. 20 % en 1976 – explique en grande partie pourquoi les nouveaux arrivants parlent de plus en plus français à la maison, dans l’espace public et aussi au travail. » Francine Pelletier, Le Devoir, 17 avril 2019.

2 QUÉBEC. Charte de la langue française : RLRQ, chapitre C-11, à jour au 31 décembre 2018, [Québec], Éditeur officiel du Québec, 2019.

3 CLF. art. 85.

4 OQLF. Langue et éducation au Québec 1. p. 18.

5 CANADA. Faits et chiffres 2017 – Aperçu de l’immigration – Résidents temporaires. [https://ouvert.canada.ca/data/fr/dataset/2bf9f856-20fe-4644-bf74-c8e45b3d94bd#wb-auto-6] (consulté le 18 janvier 2020)

6 Ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion. 2012-2017 L’immigration temporaire au Québec. 2018. [http://www.mifi.gouv.qc.ca/publications/fr/recherches-statistiques/Portraits_Immigration_Temporaire_2012_2017.pdf] (consulté le 18 janvier 2020)

7 Ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion. Consultation publique 2019. La planification de l’Immigration au Québec pour la période 2020-2022. Recueil de statistique sur l’immigration au Québec.

8 Il y a trois programmes d’immigration temporaire au Canada, le Programme des travailleurs étrangers temporaires (PTET), le Programme de mobilité internationale (PMI) et les Étudiants internationaux (ÉI). Les demandeurs d’asile ont également un statut temporaire, mais ne sont pas admissibles aux écoles anglaises en vertu de l’article 85 et ne sont pas inclus dans les données sur l’immigration temporaire compilées par le Québec.

9 Ministère de l’Immigration, de la Francisation et de l’Intégration. Rapport annuel de gestion 2018-2019. page 15.

10 Ministère de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur. Admissibilité à l’enseignement en anglais. [http://www.education.gouv.qc.ca/parents-et-tuteurs/admissibilite-a-lenseignement-en-anglais/admissibilite/#c1822] (consulté le 15 janvier 2020)

11 DORION, Jean. « Le recul de l’enseignement en français au Québec ». L’Action nationale. Vol. XCII. No 3. mars 2002. page 29.

12 Ibid. page 36.

13 Ibid. page 37.

14 Nguyen c. Québec (Éducation, Loisir et Sport). Jugement de la Cour suprême. Recueil [2009] 3 RCS 208. 22 octobre 2009. para. 2.

15 DORION. page 36.

16 DORION. page 35.

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