Les leçons de la COVID-19 et la coordination du marché agroalimentaire domestique

La crise actuelle a mis au jour la dépendance des États à l’égard des chaînes d’approvisionnement sur lesquelles ils n’avaient que peu d’emprise, entamant leur sécurité nationale en matière de santé. Avec la défense, une autre composante de base de la survie des peuples est celle de la maîtrise de leur alimentation et le contexte actuel est un moment opportun pour réfléchir de manière sérieuse à notre (in)sécurité alimentaire collective. C’est l’objectif du présent article que de nourrir le débat public pour orienter les décisions à venir en matière bioalimentaire, et ce, à la lumière des enjeux que la crise a soulevé en matière d’approvisionnement.

Crise et décision vont de pair (krisis, en grec ancien, signifie décider). Et ce que la crise a mis en lumière chez certains États au moment de prendre des décisions, c’est le peu d’options qui se présentaient à eux tandis qu’ils étaient en situation de dépendance en matière d’approvisionnement pour de l’équipement essentiel ; ils étaient dépourvus de leviers dans une période de sauve-qui-peut et de chacun pour soi. En raison de l’intégration économique actuelle sur la scène internationale, toute analyse de l’après-crise doit se situer au niveau de l’évolution récente de la mondialisation. À cet égard, les décennies ayant suivi l’effondrement du mur de Berlin et la déconfiture du bloc de l’Est avaient dessiné les contours d’un développement du capitalisme débridé restreignant la marge de manœuvre des États en matière de politique économique. La crise actuelle pourrait précipiter une tendance plus récente qui semblait se dessiner depuis quelques années et qui laissait entrevoir un élargissement de l’autonomie des États en matière de gouvernance, ce qui ouvre un nouvel univers de possibilités pour l’ordonnancement du marché domestique en matière agroalimentaire. Ce sera l’objectif de cet article que de présenter des avenues possibles pour le développement de l’industrie agroalimentaire québécois à la lumière de cette nouvelle donne, mais aussi en prenant en compte autant les ressorts qui sont à la disposition du Québec que ceux qui ont été égarés en chemin.

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 Les trente années de néolibéralisme et d’ouverture de frontières qui ont permis le déploiement de grandes firmes multinationales de l’alimentation ont laissé des empreintes profondes, sinon indélébiles, dans l’industrie bioalimentaire québécoise. Cette mondialisation n’est pas un arrière-plan dont on peut facilement faire abstraction dans l’évolution future de notre agriculture et de nos pêcheries. Car la mondialisation ne s’est pas réduite à sa face apparente : l’augmentation du commerce international des denrées. Les transformations induites par l’arrangement institutionnel et organisationnel de l’économie mondiale, et des économies nationales, n’ont pas qu’introduit des aliments exotiques sur les marchés locaux. C’est justement là où le bât blesse. Ces transformations ont mené à une configuration d’un secteur où de grands groupes de multinationales ont pu faire main basse sur de nombreuses filières agroalimentaires nationales. Cela fut facilité par des accords internationaux de nouvelle génération qui ont circonscrit à partir des années 1990 le domaine d’action des États en la matière, en laissant, grâce aux organes de règlement des différends dont furent dotés ces accords, peu d’échappatoires possibles aux instances nationales pour sortir du tout au « marché ». Tout cela s’est traduit pour certaines filières par une plus grande dépendance à l’égard des multinationales tout en invitant les autres entreprises à internationaliser leurs opérations. Cela est bien connu, bien documenté et, surtout, bien compris par les acteurs du secteur agroalimentaire québécois qui, après avoir été les premiers à sonner le tocsin, ont pris acte de la nouvelle donne.

Au Québec, c’est visiblement lors la Conférence sur l’agriculture et l’agroalimentaire, tenue en mars 1999, que le coup d’envoi à un repositionnement des troupes nationales de la scène agroalimentaire fut donné. Le crédo auquel les intervenants ont été appelés à adhérer était désormais celui de « la conquête des marchés ». À la clôture de la Conférence, le premier ministre Lucien Bouchard résumait l’esprit qui se dégageait des discussions et dont il avait lui-même donné le mot d’ordre : « je vous ai invités, à l’ouverture de nos travaux, à ne pas penser petit, mais à voir grand. Vous avez répondu à l’appel. » La rencontre avait notamment permis de fixer des cibles ambitieuses ; il fallait « doubler le volume de nos exportations », et le faire en seulement sept ans. L’exportation était même perçue comme un vecteur de vitalité régionale et d’occupation du territoire, grâce à l’impact sur l’emploi généré par les aliments transformés ici pour la vente sur les marchés extérieurs. Si les acteurs du Québec inc. agroalimentaires ont chaleureusement applaudi le discours de clôture de Bouchard qui se faisait manifestement l’apôtre d’une industrie au service de la conquête des marchés, c’est parce que le contexte les menait à s’accorder sur de telles positions. Tandis que le GATT avait préservé la souveraineté des États en matière agroalimentaire avec l’URSS aux portes d’une Europe de l’Ouest qui avait encore frais en mémoire les rationnements alimentaires dont elle avait fait l’expérience lors de la Seconde Guerre mondiale, l’Organisation mondiale du commerce (OMC), fondée en 1994, ne s’encombrait pas de ces détails. Le groupe de Cairns dont le Canada était partie prenante faisait la promotion de la libéralisation du commerce des denrées agricoles qui était appelé à devenir la nouvelle normalité. Le cycle de Doha, lancé trois ans plus tard, avait fait de l’abolition des entraves au commerce l’une des priorités de l’OMC. L’horizon se refermait et s’ouvrait à la fois. Un nouvel univers de contraintes s’imposait aux États, mais offrait en contrepartie de nouvelles occasions aux plus habiles de saisir. Il fallait prendre acte de la conjoncture et se positionner en conséquence.

Plus qu’un nouvel eldorado à trouver, la mondialisation était un nouveau paradigme qui appelait à rompre avec les efforts déployés jadis pour coordonner le marché domestique. Ainsi tandis qu’on appelait à une plus grande concertation des différents maillons de l’industrie, on laissait tomber celui du dessus, celui en mesure d’assurer, à l’échelle du territoire québécois, le pilotage des filières : les grandes chaînes de distribution alimentaire. Il importe de revenir à l’époque où Jean Garon était ministre de l’Agriculture pour comprendre à quel point le tournant de l’an 2000 a marqué une rupture dans l’économie politique du Québec bioalimentaire.

L’encastrement des chaînes de supermarché : une forme d’affirmation de la souveraineté alimentaire

Ministre de l’Agriculture pendant presque dix ans, Jean Garon a laissé sa marque sur le secteur agricole grâce à quelques mesures phares qui colorent encore aujourd’hui son écosystème institutionnel. Garon est le père de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles du Québec (1978) et de la Loi sur l’acquisition de terres agricoles par des non-résidents (1979), il a élargi les productions couvertes par l’assurance récolte, mais, surtout, il mit en œuvre, dès 1977, un ambitieux projet d’autosuffisance alimentaire. Celui-ci exprimait une volonté d’assurer au Québec un approvisionnement alimentaire davantage autocentré, du moins pour certaines denrées. Les fruits et légumes, les céréales et le bœuf, spécialités où l’on pensait substituer les importations, furent particulièrement ciblées1. Jean Garon avait articulé les énergies de la puissance publique autour de cette visée : « Sur le grand thème de “Nourrir le Québec”, une vaste stratégie de développement économique s’était mise en place. L’autosuffisance alimentaire était le grand objectif2 ». L’évolution de l’indicateur statistique – bancal, c’est le moins que l’on puisse dire – servant à mesurer cette autosuffisance laisse à penser qu’on atteignit les cibles. Au moment où le PQ prend pour la première fois les rênes du pouvoir, le degré d’autoapprovisionnement3, soit la manière utilisée afin de calculer cette autosuffisance alimentaire, était descendu en bas du seuil de 50 %, alors qu’elle se situait à 61 % en 1969. En à peine trois ans, il avait grimpé de plus de 10 points de pourcentage et on prévoyait qu’il atteigne 63 % en 1985.

Le contexte se prêtait à de telles initiatives et le Québec n’était d’ailleurs pas l’unique endroit à viser une plus grande indépendance en ces matières. Sur fond de crise de balance des paiements et de recours ruineux à des ajustements structurels, un consensus se dégageait sur cet enjeu dans des pays autrefois sous sujétion coloniale, comme cet objectif du Plan d’action de Lagos (1980) de l’Organisation pour l’unité africaine qui souhaitait « atteindre l’autosuffisance alimentaire, en ce qui concerne la production et les approvisionnements4 ». Au Québec, ce chant de ralliement sonnait comme de la musique aux oreilles des producteurs agricoles. Les transformateurs alimentaires y voyaient aussi leur compte. Mais pour ratisser encore plus large et assurer que les consommateurs puissent avoir accès aux aliments souvent transformés, mais issus des fermes québécoises, le maillon principal à intégrer à la coalition nationale était celui de la grande distribution, des chaînes de supermarché.

Si la campagne « Vivres du Québec », que Garon identifiait comme une première tentative de promotion des aliments du Québec grâce à une image de marque, il fallait allez au-delà et utiliser les principaux ressorts de l’écosystème organisationnel de l’industrie agroalimentaire. Déjà à la fin des années 1970 au Québec, le segment de la vente au détail était fortement concentré aux mains des bannières de Steinberg, Provigo, Metro et IGA BONIPRIX. Accaparant le marché, ces quatre grands groupes constituaient l’inévitable canal d’écoulement pour les aliments produits et transformés au Québec. Si des gains dans le degré d’autoapprovisionnement devaient être réalisés, le meilleur moyen d’y parvenir était d’aller au-delà d’une campagne publicitaire et d’impliquer ces acteurs structurants pour l’ensemble du secteur. Or, à l’époque dans le maillon de la distribution et de la vente au détail, seul IGA BONIPRIX n’était pas de propriété québécoise5. Loin d’être anecdotique, cette situation s’avérera déterminante pour le gouvernement qui souhaitait mettre en œuvre ses politiques. L’ancien ministre, quelque temps avant sa mort, témoignait des possibilités qu’une telle situation recelait : « À mon époque, trois géants de la distribution, Steinberg, Provigo et Metro étaient contrôlés par des Québécois. […] Quand le besoin s’en faisait sentir, je téléphonais à Sam Steinberg, Antoine Turmel de Provigo ou Pierre Lessard de Métro6 ». À la question : pourquoi l’autosuffisance alimentaire avait-elle connu des avancées significatives au moment où Garon était au pouvoir ? Ce dernier répondait dans une lettre ouverte qu’il signait en 2012 : « Une bonne partie de la réponse tient dans la force du maillage entre le gouvernement et les grandes chaînes d’épicerie7. »

Dans les années qui suivirent, la concentration dans ce maillon continua de s’accroître, faisant perdurer le rôle déterminant des chaînes de supermarché dans l’économie agroalimentaire. L’implication de l’État québécois dans ces firmes évolua aussi dans les années 1980-90 de manière à rendre l’intervention étatique à la fois plus subtile d’un point de vue politique, mais aussi plus costaude. On avait compris, dans les hautes sphères décisionnelles en matière de développement économique, le rôle névralgique que jouaient ces entreprises, non seulement dans l’alimentation de la population, mais aussi pour la viabilité des fermes et des usines de transformation éparpillées sur le territoire, ainsi que pour la vitalité des régions. Plus que tout, on avait compris, pour reprendre à nouveau feu Jean Garon, « que le contrôle de nos chaînes d’épicerie est une question d’intérêt national, au même titre que le contrôle d’Hydro-Québec. ». De fil en aiguille, cette compréhension du caractère stratégique, d’intérêt national, de la distribution, s’est relayée d’un porteur de l’intérêt national à un autre, jusqu’au tournant de l’an 2000.

Lorsque Loblaws chercha à faire l’acquisition de Steinberg en 1988, le gouvernement du Québec intervint et fit l’acquisition de la chaîne par l’intermédiaire de la société Soconav, spécialisée dans des activités maritimes. Lors de débat à l’Assemblée nationale 1991, Jean Leclerc, adjoint parlementaire au ministre de l’Industrie, du Commerce et de la Technologie de 1989 à 1991, et propriétaire des Biscuits Leclerc, révélait l’importance qu’on accordait à la chaîne, et ce, en haut lieu au gouvernement du Québec.

Si c’est permis pour des Québécois, pour des Canadiens d’aller investir à l’étranger, ça devrait être également permis à des entreprises étrangères d’acquérir des entreprises québécoises. Ça ne veut pas dire qu’il faut laisser à tous azimuts nos entreprises tomber dans des mains étrangères et quand ça a été le temps, quand ça a été justifié, le gouvernement du Québec s’est occupé de ce genre de problème là. Steinberg a failli pendant un moment passer à la compagnie Loblaws qui est une compagnie de Toronto ; Lavalin a failli tomber dans les mains d’une compagnie américaine et, dans les deux cas, le gouvernement du Québec s’est impliqué, le premier ministre du Québec s’est impliqué pour faire en sorte que ces entreprises-là demeurent dans des mains québécoises et c’est ce qui a été fait.

Lorsque Steinberg fit faillite et fut démembrée quelques années plus tard, on s’assura aussi que ce soit des entreprises québécoises qui héritent des parties son morcellement. Ce sont les bras financiers du Québec qui continuèrent à être actifs dans les structures financières des chaînes d’alimentation, soit en tant qu’actionnaire ou en tant qu’acquéreur de débentures. Avec 14,5 %, c’est La Caisse de dépôt et placement qui était le principal actionnaire de Metro en 1993. Elle détenait une participation similaire dans Provigo depuis l’achat de Loeb. Plus encore, la Caisse s’assurait dans tous les cas d’avoir des sièges sur le conseil d’administration de ces firmes. Le contrôle de ces entreprises assurait au Québec d’avoir une mainmise sur le marché domestique dans un secteur névralgique de la sécurité nationale : la sécurité alimentaire. C’était considéré comme « un intérêt national », pour reprendre à nouveau Jean Garon, une représentation partagée en haut lieu pendant 25 ans.

Rupture et désencastrement de la distribution alimentaire

À la fin des années 1990, les chaînes de supermarché jouaient un rôle de plus en plus déterminant dans la structuration des filières agroalimentaires. Un phénomène mondial par ailleurs. Non seulement la concentration allait s’accentuant, mais la rationalisation des centrales de distribution les automatisait de plus en plus, les réduisait en nombre et, ce faisant, les éloignait souvent des fermes. Plus encore, la mise en marché grandissante de marques maison concurrençait les aliments commercialisés par les transformateurs alimentaires. Aspect révélateur s’il en est, les campagnes promotionnelles étaient désormais dictées par les chaînes8. Les analyses sur la scène mondiale montrent même durant ces années un glissement du pouvoir économique du capital industriel vers le « capital commercial9 ».

Au tournant de l’an 2000, le gouvernement, du Parti québécois par ailleurs, suivant la direction du vent qui soufflait à l’international, s’est détourné de ce maillon stratégique de l’industrie agroalimentaire. La conquête des marchés avait damé le pion à l’autosuffisance alimentaire avec pour conséquence que les grandes chaînes de supermarché se sont vites retrouvées dans l’angle mort de l’État québécois. Ses bras financiers ont réduit leur participation dans ses entreprises. Pis encore, ce sont ces mêmes instruments créés pour stimuler le développement économique québécois et en investissant directement dans le capital-actions des entreprises qui ont piloté la vente de Provigo à Loblaws en 1998. Tandis que, depuis l’époque de Garon, l’aval donné à ces instruments pour qu’ils interviennent financièrement dans les chaînes de vente au détail d’aliments provenait des premiers ministres, c’est aussi du premier ministre qu’est venue la décision de laisser tomber Provigo en 1998. Au moment même où les chaînes jouaient un rôle de plus en plus structurant pour l’ensemble des maillons du secteur, l’État québécois s’est délesté de ses principaux leviers lui permettant d’imprimer sur le secteur des priorités d’ordre public allant au-delà du résultat du jeu du marché. Les grandes chaînes de vente au détail d’aliments furent désencastrés de leurs relations aux institutions politiques québécoises, au profit d’une autorégulation par les acteurs économiques.

Ainsi tournait-on le dos à toute volonté de fixer sur le territoire les grands paramètres du développement de l’industrie agroalimentaire par une intervention publique tous azimuts : des fermes aux tablettes en passant, surtout, par le contrôle financier de ces dernières. Cette nouvelle volonté, elle s’exprimait au moment où ce n’était plus l’ordonnancement du marché intérieur qui était visé, mais bien la conquête des marchés, une conquête qui passait par l’exportation. Les astres étaient alignés de telle sorte qu’une telle vision puisse s’imposer. Les acteurs du Québec inc. agroalimentaire en ont pris acte et ont agi en un certain sens en cohérence avec le contexte économique dans lequel ils baignaient. Et ils se sont plutôt bien débrouillés.

Devant les contraintes réelles reliées à mondialisation et les accords internationaux qui balisent le champ d’action des États en matière agricole, devant aussi le laisser-aller ayant succédé à l’interventionnisme en regard de la grande distribution alimentaire au Québec, les entreprises de l’agroalimentaire québécois ont dû faire preuve de créativité. Et à la lumière des données agrégées, il appert que les acteurs de la scène agroalimentaire québécoise ont réussi à tirer leur épingle du jeu, du moins sur le terrain de commerce international. Faisant abstraction des effets environnementaux induits par cette logique concurrentielle effrénée, le Québec agricole et agroalimentaire a tiré parti de la nouvelle donne. En valeur monétaire, le Québec exporte non seulement plus de produits alimentaires qu’il n’en importe10, mais l’évolution fut avantageuse pour le Québec.

L’économie ouverte à laquelle ont été confrontées les entreprises n’a pas été, dans l’ensemble, néfaste pour elles, à l’aune de la balance commerciale du moins. Plus encore, dans plusieurs catégories d’aliments, le Québec est autosuffisant, c’est-à-dire que les fermes produisent autant d’aliments que les Québécois en consomment. Ainsi, dans le porc, le Québec est autosuffisant à 400 % tandis qu’il l’est à 350 % dans le veau. On retrouve des ratios d’autosuffisance supérieurs à 1 dans la volaille, les produits laitiers et, évidemment, le sirop d’érable. Le Québec produit aussi presque assez de pommes de terre (0,97), de pommes (0,92), de légumes de champs (0,91) et, dans une moindre mesure, d’œufs (0,8) pour sa consommation intérieure annuelle. Enfin, suivant une méthode de calcul qui reflète de manière plus fidèle (au calcul des années 1980) l’autosuffisance réelle du Québec en matière alimentaire, on évalue que la part de contenu québécois dans les aliments consommés sur le territoire s’établit à 57 %11. Si on retrouve certes une certaine dépendance vis-à-vis des importations internationales pour compléter la consommation de certains groupes d’aliments, ces importations, conclut un document du MAPAQ publié en pleine crise de la COVID-19 : « servent en majorité à compléter l’offre alimentaire du Québec ». Ainsi, poursuit le document : « les denrées alimentaires sont, d’un point de vue général, disponibles en quantité suffisante12. ». Non seulement la mondialisation a-t-elle profité aux entreprises du secteur agroalimentaire, mais les étagères ont continué à être bien garnies malgré quelques restrictions anecdotiques13 durant la crise, et ce, malgré le fait que les chaînes ont connu un afflux supplémentaire de clientèle dans leurs magasins.

La crise n’a peut-être pas affecté la capacité du Québec à se nourrir, mais elle a poussé jusqu’à la limite les capacités du Québec à mobiliser ses chaînes d’approvisionnement en matière d’équipements médicaux. Si une leçon doit être tirée de la suite des évènements récents, c’est qu’il ne faut pas prendre à la légère la grande fragilité d’un secteur qui, intégré à la dynamique de la mondialisation, devient plus dépendant des importations pour la consommation intérieure. Or 43 % du contenu des aliments vendus au Québec provient de l’extérieur. Qui plus est, le maillon qui assure par le haut un pilotage des chaînes d’approvisionnement des denrées n’est plus sous contrôle québécois. Dans les circonstances, on peut facilement supposer qu’une crise qui affecterait la capacité des peuples à se nourrir compliquerait la tâche des États ne pouvant compter sur la présence, sur leur territoire, de centres décisionnels en matière de distribution alimentaire. « Si tu veux la paix, prépare la guerre », les mesures à mettre en œuvre dans l’après COVID-19 dans le secteur agroalimentaire devraient non seulement lui permettre de croître lorsque le cours normal des choses reprendra, mais elles devraient aussi favoriser une résilience du Québec en matière de sécurité alimentaire en temps de crise.

Un espace de gouvernance élargi pour les États : un après COVID-19 en continuité de l’avant

Le néologisme « démondialisation » s’est répandu avec celui de la covid-19 par les voies de la communication de masse contemporaine. Il avait toutefois été précédé par certains signes avant-coureurs laissant croire que le la en la matière avait déjà été donné, et ce, depuis une dizaine d’années. La crise financière de 2008 a mené des banques centrales (la Federal Reserve, la Banque centrale européenne, la Banque d’Angleterre, ainsi que la Banque du Japon qui avait d’ailleurs montré l’exemple quelques années auparavant) à adopter des mesures monétaires dites d’assouplissement quantitatif qui leur permirent de se délier des marchés pour financer leurs déficits. En Europe, la montée de partis politiques nationaux portant un discours hostile au cadre de l’Union européenne, d’un côté, et un Brexit dont on n’appréhende plus autant les effets délétères pour l’économie britannique, d’un autre côté, annoncent une remise en question profonde de cette structure intermédiaire supranationale.

L’Amérique du Nord ne fut pas exempte d’un tel ressac vis-à-vis des accords internationaux. Symbole important, le nom même du nouvel accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) vise manifestement à marquer la personnalité des membres signataires (Accord Canada–États-Unis–Mexique [ACEUM]). L’Organisation mondiale du commerce (OMC) dont les règles sont toujours enseignées par des professeurs des facultés de droit apparaît de plus en plus comme une coquille vide. À la fin de l’année 2019, suivant le refus américain de nommer de nouveaux juges au tribunal d’appel de l’Organe de règlement des différends, un seul siège y était occupé, par un juge chinois, rendant cet instrument phare de la mondialisation, inopérant. Interrogé sur l’importance que revêtait pour le futur de l’organisation son actuelle incapacité à statuer, son directeur général assurait que cela ne signifiait pas « que, tout ça, c’est terminé, non, ce n’est pas nécessairement vrai. Cela veut juste dire qu’à l’avenir, ce sera différent14. » C’était là plusieurs signes qui pointaient vers une même direction. Ainsi, avant la diffusion rapide, depuis Wuhan, du virus, avant que les États ne soient confrontés au risque sanitaire occasionné par leur dépendance aux fournitures médicales importées, des puissances occidentales avaient déjà entamé, depuis 2008, une forme de repli devant la mondialisation néolibérale des décennies précédentes. Les pouvoirs souverains s’étaient fait entendre de manière plus tonitruante dans le concert des nations et on peut présumer qu’ils accélèreront la cadence après la crise de la COVID-19. On peut présumer que plusieurs gouvernements chercheront à adopter des mesures qui assureront une plus grande emprise de leur État sur leur chaîne d’approvisionnement, et ce, surtout pour des biens essentiels.

Bref, contre les chantres du laisser-faire et du laisser-aller en matière économique et commerciale, se profile un retour à une conception selon laquelle pour un peuple « se suffire à soi-même (l’autarcie) est à la fois une fin et ce qu’il y a de meilleur15 ». On ne peut certainement pas effacer d’un trait des décennies d’augmentation de l’investissement direct à l’étranger et de fusions et d’acquisitions de firmes étrangères. Cette conception offrira néanmoins un espace de gouvernance élargi pour les États. Dans ce contexte, la stratégie de développement du domaine agricole devrait non seulement assurer une plus grande sécurité alimentaire, mais le Québec devrait s’appuyer sur celle-ci afin de développer des filières agroalimentaires mettant en marché des aliments sains favorisant du même coup l’occupation et la vitalité des territoires.

Développer un réseau de distribution alimentaire pour le secteur institutionnel

Servons-nous des deux graphiques suivants afin de justifier, quelques chiffres agrégés à l’appui, les mesures préconisées. L’alimentation des Québécois est un marché de 48,9 milliards de dollars. De cette somme, ce sont assurément les magasins d’alimentation qui récoltent la plus grande part du gâteau (la moitié) (graphique 1). Lorsque l’on inclut les autres magasins, la valeur des ventes au détail compte pour 64 % du marché alimentaire au Québec. En s’attardant à ce marché (graphique 2), on peut calculer que 92,6 % de ces ventes au détail d’aliments se font soit dans de grandes surfaces (supercentres), soit par l’intermédiaire d’une chaîne de magasins. Seuls 7,4 % des ventes alimentaires au détail se réalisent dans un magasin autre, ce qui inclut par ailleurs les dépanneurs ainsi que les magasins du genre « Dolorama ». La majeure partie de la valeur des ventes au détail (63,9 %) est accaparée par l’oligopole composé par l’une des trois grandes chaînes de supermarchés que sont Loblaws, Sobeys et Metro. En raison de leur pouvoir d’achat et des répercussions que les décisions de ces entreprises ont sur leurs fournisseurs, il importe de discuter à nouveau de ce segment stratégique du secteur agroalimentaire québécois.

DUPONTgraphique1

DUPONTgraphique2En plus de Jean Garon, nombreux ont été les observateurs de la scène agroalimentaire québécoise à avoir noté la position vulnérable du Québec dans ce maillon depuis des années. C’est le cas de l’actuel premier ministre. Près de quinze ans après les évènements, François Legault se désolait, en 2012, de la vente de Provigo. Ancien administrateur de Provigo, il affirmait s’être positionné contre la vente de Provigo à Loblaw. « Je l’ai dit à l’époque, je l’ai dit à monsieur [Lucien] Bouchard à l’époque, je l’ai dit au conseil d’administration de Provigo que j’étais contre la vente16. ». Seul Metro a désormais son siège social à Montréal. Mais ses plus importants actionnaires, eux, ne proviennent pas du Québec. Une avenue est certainement de réintroduire un groupe d’actionnaires québécois dans le capital-actions de Metro dont la capitalisation boursière s’élève à 15 milliards de dollars. À la lumière du rôle joué par les grandes chaînes de magasins d’alimentation pour les entreprises en amont de ce maillon, on s’explique mal que la Caisse de dépôt et placement, Investissement Québec et les fonds de travailleurs aient été à ce point effacés de l’actionnariat de Metro durant toutes ces années – et tandis que l’action de l’entreprise a atteint des sommets17 par ailleurs. Même si l’augmentation de la capitalisation boursière de Metro l’a mise à l’abri de tentatives d’acquisition, une participation minoritaire devrait sérieusement être envisagée à l’avenir par les principaux investisseurs institutionnels québécois18. Il est difficile toutefois de concevoir que l’on puisse revenir en matière de contrôle financier des grandes chaînes d’alimentation à la situation qui prévalait au début des années 1990. Une telle participation dans une seule chaîne de magasins d’alimentation n’aura pas les mêmes retombées sur la coordination du marché domestique que lorsque trois des quatre grands réseaux étaient de propriété québécoise. Le ballon, une fois échappé, a été repris par l’adversaire.

Une autre avenue serait de tabler sur les réseaux de distribution alternatifs que sont les marchés publics, les kiosques à la ferme, les paniers biologiques, etc. À cet égard, rappelons que seul 1 % des ventes d’aliments empruntent ces « autres circuits de distribution ». S’il faut continuer à encourager les initiatives en matière de ventes directes et en circuits courts, plusieurs éléments à mettre en lumière invitent à penser qu’on ne peut en faire l’assise d’un développement structurant de l’agroalimentaire québécois post-COVID-19.

La valeur des ventes de ces autres circuits de distribution, bien qu’elle ait connu une croissance intéressante dans les dernières années, demeure largement marginale dans la consommation alimentaire des Québécois.

Trop marginale, elle n’est pas susceptible d’être le pilier de la sécurité alimentaire en temps de crise, d’autant plus que la distribution des aliments ainsi vendus se concentre dans une période restreinte durant l’année et que cette distribution est peu centralisée et peu organisée.

Les meilleurs marchés de cette distribution alternative en circuit court sont ceux de Montréal et de Québec. À mesure que l’on s’éloigne des marchés urbains, les MRC à prédominance agricole ne peuvent miser sur ce canal d’écoulement pour stimuler leur production agricole. Va pour l’Outaouais ou les Laurentides, va moins pour la Mitis ou Lac-Saint-Jean-Est.

En raison de son poids relatif dans la valeur des ventes alimentaires au Québec ainsi qu’en fonction de ce que cela peut impliquer en matière de sécurité alimentaire pour la population québécoise, c’est plutôt du côté de l’approvisionnement du réseau institutionnel qu’il est préférable de porter l’attention. En développant des réseaux de distribution régionaux qui joueraient le rôle de grossiste servant à approvisionner les établissements sous gestion de l’État, le Québec se doterait d’un outil de premier plan en regard d’un impératif de sécurité alimentaire. Le contrôle exercé sur cette organisation assurerait le développement d’une expertise qui s’avérerait à n’en point douter salutaire afin d’assurer le maintien des chaînes d’approvisionnement en temps de crise. En temps normal, un tel réseau, dont la gestion pourrait être assurée par le Centre de services partagés du Québec, servirait l’intérêt public en s’inscrivant dans des priorités nationales déjà établies.

Il fournirait en aliments sains les clientèles des hôpitaux, des CHSLD, des CPE, des écoles primaires, de la fonction publique et des organismes parapublics et en cela s’inscrirait dans l’une des priorités déjà reconnues par la politique bioalimentaire « Alimenter notre monde » qui vise notamment à élargir « l’accès à des aliments favorable à la santé19 ». Les normes de certifications communes à l’industrie devraient s’y appliquer.

Ce réseau pourrait faciliter le développement de circuit de mise en marché pour des filières régionales dont la production n’est pas assez massive pour approvisionner tous les établissements d’une des grandes chaînes de magasins, mais pour lesquelles les ventes directes forment un marché trop restreint. Ce réseau de distribution régional pourrait néanmoins devenir un tremplin pour ces filières afin qu’elles accèdent à des marchés plus étendus. Comme la politique vise à faire la promotion de l’approche filière, développer des maillages régionaux entre les acteurs contribuera à atteindre l’objectif.

Le fonctionnement de ce réseau devrait être modulé en fonction des prescriptions de la Loi pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires. Rappelons que cette loi inscrit : « l’occupation et la vitalité des territoires comme priorité nationale » et s’applique à toute l’administration de l’État. Il viserait à stimuler le développement de filières agricoles, en particulier dans les régions où les indices de vitalité sont les plus bas.

Il s’agit en ce moment d’un marché que l’on peut évaluer à environ 2 milliards20 de dollars, mais qui serait supérieur si une alimentation saine était offerte aux enfants des écoles primaires du Québec. En plus de stimuler la production agricole régionale, le développement d’un tel réseau permettrait au Québec de renouer avec la praxis visant à l’ordonnancement de son marché domestique en matière d’alimentation, de la ferme à l’assiette. Un récent document du MAPAQ observait qu’« en ce qui concerne l’approvisionnement alimentaire du secteur HRI, le nombre de grossistes qui ont le pouvoir d’acheter des fournisseurs québécois ne cesse de diminuer à cause de la forte concurrence21. » C’est une avenue qui mérite d’être explorée sérieusement, surtout que le contexte mondial actuel se prête à des initiatives autocentrées, plus qu’au moment où le Québec se lançait dans la conquête des marchés, larguant au passage le contrôle financier qu’il exerçait sur ses chaînes de supermarchés.

 

 


1 Politique et syndicalisme agricoles au Québec…

2 Garon, Jean (2013), Pour tout vous dire, préface de Jacques Parizeau, édition VLB/La Vie agricole, Montréal, 2013.

3 Calculer à partir de la moyenne des quotients, sur une base 100, de la valeur des denrées produites sur la valeur de la consommation de ces denrées. Le degré d’autoapprovisionnant, calculer à partir d’une moyenne, donnait un poids complètement disproportionné à certaines productions en considération de leur part réelle dans le panier de consommation. Non seulement ne comprenait-il pas de pondération en fonction de leur valeur relative dans la consommation intérieure, mais on excluait aussi de ce calcul les aliments importés dont on ne retrouvait aucune trace de production québécoise, denrées pour lesquels le taux d’approvisionnement aurait été 0.

4 Plan d’action de Lagos, cité par Michel Labonne, « L’autosuffisance alimentaire en question », dans Nourrir les villes en Afrique subsaharienne, Paris, l’Harmattan, 1985, p. 364.

5 La chaîne appartenait à Oshawa Group Limited, vendue en 1998 à Sobeys.

6 Jean Garon (2012), cité par Pierre Dubuc dans L’aut’journal : http://lautjournal.info/articles-mensuels/320/souverainete-ou-autosuffisance-alimentaire. On ne tiendra pas rigueur à feu Jean Garon en rappelant au lecteur que Pierre Lessard était toujours chez Provigo à l’époque et non pas chez Metro. Il a quitté Provigo en 1985 suite à un vote au C.A. de l’entreprise où on lui préféra Pierre Lortie. Lessard intégra les rangs de Metro en 1990 et quitta son siège au C.A de cette entreprise en 2014.

7 Jean Garon (2012), lettre ouverte publié dans la Vie agricole : http://lavieagricole.ca/860/

8 Hendrickson, Mary et autres (2001), « Consolidation in Food Retailing and Dairy », British Food Journal, vol. 04, no 10, p. 715-728.

9 Durand, Cédric, (2011) « Financialization, globalization and the making of prots by leading retailers » dans Socio-Economic Review, volume 10, no 2, avril 2012, 241–266.

10 Le dernier Profil sectoriel de l’industrie bioalimentaire au Québec (édition 2018), indique que les exportations de l’industrie se chiffraient à 6,1 milliards contre 5,6 milliards d’importation.

11 Voir MAPAQ (2017), Bioclip Parts des produits et du contenu québécois dans les produits alimentaires vendus au Québec. L’évolution des mesures de la part des produits québécois selon le contexte et les besoins, MAPAQ. https://www.mapaq.gouv.qc.ca/SiteCollectionDocuments/Bioclips/BioClips+_2017.pdf. Si l’indicateur proposé par Carol Gilbert et Félicien Hitayezu apparaît définitivement plus fiable que les précédents, il n’est pas dépourvu de biais. Calculant l’origine des intrants dans les aliments vendus, une diminution du compte d’électricité des serres québécoises, en diminuant le coût d’un intrant, diminuerait la part québécoise du contenu.

12 MAPAQ (2020), Bioclip : L’approvisionnement alimentaire au Québec, https://www.mapaq.gouv.qc.ca/SiteCollectionDocuments/Bioclips/BioClips2020/Volume_28_no11.pdf

13 Comme en matière de rouleaux de papier hygiéniques.

14 Philippe-Viela, Olivier (2019), « Blocage de l’OMC : “Chinois et Américains entrent dans une guerre commerciale durable” », dans L’expresse, https://lexpansion.lexpress.fr/actualite-economique/blocage-de-l-omc-chinois-et-americains-entrent-dans-une-guerre-commerciale-durable_2110844.html

15 Aristote, Le politique, Gallimard, Paris, p.9.

16 François Legault cité dans un article de TVA nouvelles : http://argent.canoe.ca/nouvelles/affaires/provigo-invite-campagne-22082012.

17 Le cours de son action de Metro était de 17,83 le 3 février 2012 et a clôturé à 58,83 $ le 12 mai 2020.

18 Le mémoire de la Coop fédérée présenté en 2007 à la Commission Pronovost suggérait sans manquer d’ambition d’explorer la possibilité de développer « un réseau de distribution parallèle aux “Trois Grands” et qui aurait une vocation d’appui et de développement de l’agriculture et des produits alimentaires d’ici. » Coop fédérée, Mémoire de la Coop fédérée et de son réseau, Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois, 2007, p. 50 ; http://www.caaaq.gouv.qc.ca/userfiles/File/Memoires%20nationales%20Quebec/45-Q-Coop_federe_final.pdf.

19 Il s’agit de l’objectif 1.4 de la « Politique bioalimentaire 2018-2025 – Alimenter notre monde », https://www.mapaq.gouv.qc.ca/fr/Ministere/md/Publications/Pages/Details-Publication.aspx?guid=%7Bc250a9cb-459e-44c6-bf9c-af532a45f1bd%7D.

20 L’édition 2017 du Bottin consommation et distribution alimentaire en chiffres évalue à 1,7 milliard la valeur des ventes alimentaires du secteur institutionnel québécois. Cette somme ne comprendrait toutefois pas l’établissement dont la gestion de leurs services alimentaires est offerte par contrat ou à forfait, et qui compte pour 28 % des ventes, https://www.mapaq.gouv.qc.ca/fr/md/Publications/Pages/Details-Publication.aspx?guid=%7B92da4530-b9d3-4830-aa78-9069ed66d61f%7D.

21 MAPAQ, Bottin consommation et distribution alimentaire en chiffres, édition 2017, p. 49. https://www.mapaq.gouv.qc.ca/fr/Publications/Bottin_consommation_distribution.pdf

 

 

* Ph. D. Auteur d’Une brève histoire de l’agriculture au Québec. De la conquête du sol à la mondialisation. Chercheur à l’Institut de recherche en économie contemporaine (IRÉC)

 

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