Le Québec aura-t-il un nouveau mode de scrutin en 2022 ?

S’il faut en croire François Legault, le Québec aurait vécu sa dernière élection avec le mode de scrutin uninominal à un tour. Le chef de la CAQ s’est engagé durant la campagne électorale et dès son arrivée au pouvoir à proposer une réforme du mode de scrutin : « On va déposer un projet de loi dès la première année, pas dans les quatre ans, dans la première année. » Il a de plus soutenu que cette réforme se ferait s’il y avait 50 % plus un des députés élus qui la votaient et qu’il n’attendrait pas le consentement du Parti libéral qui pourrait s’opposer à ce projet. « Il y a trois partis sur quatre (qui sont favorables), je ne pense pas que les libéraux doivent avoir un droit de veto sur la réforme du mode de scrutin au Québec1. » Il a même tenu à se dissocier de Justin Trudeau qui a abandonné cet engagement électoral. Comme on dit souvent il y a loin de la coupe aux lèvres et les promesses électorales non tenues sont monnaies courantes. Mais si d’aventure le gouvernement caquiste allait de l’avant avec son engagement, on peut d’ores et déjà s’interroger sur le type de mode de scrutin qui aurait le plus de chances d’être adopté et sur les effets de ce changement sur le système partisan.

Les changements de mode de scrutin ne sont pas choses courantes dans les sociétés démocratiques et se produisent le plus souvent à l’occasion de guerres ou de crises politiques majeures. De toute évidence nous ne sommes pas dans ce cas de figure au Québec où le système politique est stable. La motivation pour procéder à un tel changement est de nature normative : assurer une meilleure représentation des citoyens et faire en sorte que chaque vote compte. Améliorer la démocratie est certes une noble ambition, mais qui a bien du mal à s’imposer face aux intérêts partisans qui jusqu’ici l’ont emporté et bloqué toute réforme du mode de scrutin au Canada et au Québec.

Quel est le mode de scrutin qui combine les avantages d’une meilleure équité dans la représentation tout en garantissant la plus grande stabilité gouvernementale ?

Les partis qui ont signé l’entente trans-partisane du 9 mai 2018, soit le PQ, QS et la CAQ qui ont totalisé aux dernières élections 71 % du vote populaire et 74 % des députés, se sont engagés à déposer un projet de loi pour réformer le mode de scrutin d’ici le 1er octobre 2019. Ils ont donc toute la légitimité pour procéder.

Dans les discussions techniques préalables à cette entente et auxquelles j’ai participé à titre de représentant d’Option nationale, il y avait un consensus pour reconnaître que le mode de scrutin mixte avec compensation régionale était le système qui offrait le plus d’avantages et le moins d’inconvénients. Il y avait toutefois des désaccords sur la méthode de répartition compensatoire, le Parti québécois résistant à l’idée d’une compensation sur la base du vote national et préférant une compensation sur une base régionale ce qui minimisait les chances des petits partis d’obtenir une meilleure représentation. La compensation nationale, du fait qu’elle ne comporte qu’une seule région électorale, fournit les résultats les plus proportionnels ; à l’inverse plus le nombre de régions servant de base à la compensation est élevé moins grande sera la proportionnalité.

Le modèle de référence

L’Allemagne qui sert souvent de modèle de référence utilise notamment un mode de scrutin mixte : la moitié des représentants est élue au scrutin majoritaire dans des circonscriptions et l’autre moitié au scrutin proportionnel sur une liste électorale. L’électeur dispose donc de deux votes : l’un pour élire directement le candidat de sa circonscription à la majorité simple, l’autre qu’il accorde au parti de son choix. Sur son bulletin, il y a deux colonnes : à gauche, les noms des candidats de sa circonscription. Il en choisira un, à qui il accordera ainsi sa première voix (mandat direct). À droite sur le bulletin se trouve la liste des partis qui se présentent au niveau régional (Land). Chaque liste identifie aussi le nom des candidats qui seront élus à la proportionnelle compensatoire.

Le nombre total de députés obtenus par les partis est déterminé par la proportion de votes recueillie par chaque parti au niveau national. Elle permet de corriger la mauvaise transcription des voix en sièges de la part majoritaire. Le nombre de circonscriptions est fixé afin de pourvoir environ la moitié des sièges par des mandats directs ou personnalisés, le reste des sièges du parlement est pourvu avec les listes régionales de candidats présentés par chaque parti. En général, l’ordre des candidats dans ces listes est fixé par les partis avant l’élection. Une fois cette opération réalisée, la composition de l’assemblée correspond, à quelques détails près, au vote du peuple de telle sorte que chaque vote a compté dans le résultat de l’élection.

Ce système offre les avantages suivants :

  • réduit la disparité entre le % de votes obtenus par les partis et le % de sièges au parlement ;
  • permet une représentation équitable des régions ;
  • favorise la participation des citoyens à la vie des partis ;
  • assure la stabilité gouvernementale ;
  • respecte la culture politique québécoise ;
  • accroît la parité hommes-femmes.

Toutefois, ce mode de scrutin a l’inconvénient d’augmenter le nombre de députés et le coût de fonctionnement de l’Assemblée nationale ce qui pourrait constituer un obstacle majeur pour que la CAQ l’adopte puisque ce parti est obsédé par la réduction des dépenses de l’État. Mais on pourrait rétorquer à cette objection qu’on peut déroger au modèle allemand et favoriser une meilleure équité de représentation en ajoutant 50 députés supplémentaires au lieu des 125 prévus dans le modèle allemand. Cette solution moins coûteuse aurait aussi l’avantage de favoriser une plus grande représentation des régions, ce qui est aussi un objectif poursuivi par la CAQ. Finalement, avoir 50 députés de plus au parlement serait bénéfique pour la démocratie non seulement parce que chaque vote compterait, mais aussi parce que cela permettrait d’atteindre une meilleure représentativité et une plus grande présence des députés auprès des citoyens. Il y aurait un député pour 35 000 électeurs inscrits ce qui serait le même ratio qu’en 1976.

Deux enjeux dans le débat à venir

Le mode de distribution des sièges compensatoires et le seuil minimal pour faire élire un député sont les deux questions qui risquent de polariser le débat. Dans les discussions du comité technique du Mouvement pour une démocratie nouvelle, j’avais proposé la méthode de compensation nationale avec redistribution régionale : c’est la proportion de votes recueillie par un parti à l’échelle nationale qui détermine le nombre de sièges de compensation qu’il recevra, ces sièges de compensation étant par la suite distribués régionalement2. Le Parti québécois s’est opposé à l’adoption de la compensation à partir des résultats nationaux obtenus par chaque parti et soutenait la compensation établie sur la base des résultats obtenus dans les régions. Cette position avait pour effet de maintenir un écart très élevé entre le pourcentage des votes obtenus par les partis et le pourcentage des sièges au parlement, cette distorsion étant de 9 %. On comprend bien sûr que l’intérêt du Parti québécois était de réduire le nombre de sièges obtenus par les petits partis et surtout par QS. Comme les deux partis sont maintenant nez à nez dans les votes, il est peu probable que le PQ se montre intransigeant sur cet enjeu.

L’autre question qui est majeure pour établir une plus grande parité dans la transposition des votes en sièges est celle du pourcentage de votes qu’il faut obtenir pour avoir droit à un siège par la compensation. Habituellement, le scrutin proportionnel s’accompagne d’un seuil pour réduire le nombre de partis et favoriser une meilleure stabilité gouvernementale. Ce seuil peut être fixé à 5 % comme en Allemagne de sorte que les partis qui n’obtiennent pas ce pourcentage de votes à l’échelle nationale sont éliminés et ne sont pas représentés au parlement. Il y a d’autres variantes comme au Danemark où le seuil est fixé à 2 %, Israël à 3,25 % ou en Turquie où il est de 10 %. Plus le seuil est élevé, plus les partis aux idées nouvelles sont exclus du jeu, ce qui maintient la domination des grands partis et une plus grande stabilité gouvernementale, car les coalitions sont plus restreintes et donc plus cohérentes dans les politiques publiques. Le seuil qui semble le plus équitable et respectueux de la volonté des électeurs serait de 3 % ce qui offre une chance raisonnable aux nouveaux partis d’accéder à la représentation nationale. Mais on peut penser que les partis établis : la CAQ, le PQ et QS voudront réduire une éventuelle concurrence en maintenant un seuil plus élevé, ce qui empêcherait le Parti vert ou un éventuel parti indépendantiste de se faire élire.

Comment un nouveau mode de scrutin affectera-t-il le positionnement des partis ?

La nature du mode de scrutin détermine les règles du débat démocratique, le nombre de partis en concurrence et les interactions entre leurs positionnements politiques. L’introduction d’une part de proportionnelle a automatiquement pour effet d’accroître le nombre de partis parce que les porteurs d’idées nouvelles qui sont exclus de l’arène politique peuvent espérer faire élire un porte-parole. La proportionnelle réduit ainsi l’importance des votes stratégiques en permettant à tous les électeurs de se voir représentés en fonction de leurs orientations idéologiques. L’électeur n’est plus obligé de sacrifier ses valeurs sur l’autel de l’efficacité en votant pour un parti qui n’est pas sa première préférence pour ne pas perdre son vote s’il l’accordait au parti qui correspond le plus à sa vision du monde.

La deuxième conséquence est d’antagoniser les partis qui partagent des idées semblables parce que ceux-ci sont en concurrence pour obtenir l’appui de clientèles qui partagent les mêmes idéaux. Si on applique ces deux règles au Québec, théoriquement on devrait voir s’intensifier les conflits idéologiques entre d’une part la CAQ et le PLQ et d’autre part entre le PQ et QS. Dans un nouveau système proportionnel, le PLQ devrait chercher à gruger la clientèle de la CAQ et à se rapprocher des électeurs francophones en adoptant des positions plus nationalistes afin d’obtenir des sièges supplémentaires dans les circonscriptions francophones. Tant que le PLQ peut garder le monopole sur les électeurs anglophones, il peut se déplacer idéologiquement vers l’électorat francophone qui l’a déserté depuis 15 ans. Il peut ainsi s’affranchir de la tutelle canadienne et se montrer moins frileux sur le plan constitutionnel. Cette surenchère avec la CAQ devrait aussi obliger ce parti à maintenir son offre de politiques identitaires d’affirmation nationale. À l’inverse, dans l’hypothèse peu probable il est vrai où le PLQ refuserait de bouger sur l’échiquier politique, la CAQ pourrait quant à elle chercher à le concurrencer auprès des anglophones en atténuant ses revendications nationalistes, les limitant aux demandes traditionnelles en matière de langue et d’immigration.

L’adoption d’une part de proportionnelle rendra aussi toute convergence entre le PQ et QS impossible puisque ces deux partis se partagent l’électorat nationaliste de gauche. QS devrait aussi radicaliser son positionnement à gauche en polarisant le débat, en attaquant le gouvernement de la CAQ et en cherchant à se poser comme la seule alternative à la droite. Le PQ, qui a été un parti de gouvernement et qui a cherché à se situer au centre gauche, est coincé dans un étau et pourra difficilement bouger pour se démarquer de QS sur l’axe gauche-droite. Il pourrait éventuellement concurrencer QS sur la position constitutionnelle en revenant à un indépendantisme affirmé, ce qui lui permettrait de récupérer les électeurs indépendantistes qui sont allés voir du côté de QS aux dernières élections.

Une réforme du mode de scrutin encouragera aussi sans doute les indépendantistes qui se sont sentis floués par le PQ à fonder leur propre parti politique. Ils auraient deux raisons de le faire : d’abord ils peuvent espérer faire élire quelques députés et ensuite ils constitueront une menace pour le PQ ce qui forcera ce parti à évoluer vers un indépendantisme plus affirmé.

La multiplication des partis indépendantistes n’est plus un obstacle à la réalisation de l’indépendance, car pour accéder au pouvoir ces partis devront former une coalition et seront incités à collaborer pour réaliser leur objectif commun l’indépendance.

Dans le monde réel, il est plausible que la CAQ se défausse de sa promesse en faisant porter l’odieux de la reculade à l’obstruction du Parti libéral qui, jusqu’à présent, s’est montré le plus réfractaire à cette réforme du mode de scrutin. Il faut aussi reconnaître qu’il n’est pas non plus le parti qui a le plus intérêt à ce changement, car hormis l’élection de 1998, il n’a pas souffert de sous-représentation récemment. Les deux partis les plus affectés par la sous-représentation découlant des résultats de la dernière élection sont le PQ, qui avec 17 % des votes aurait du avoir 21 sièges, et QS, qui aurait du en avoir 20 au lieu des 10 obtenus chacun avec le mode de scrutin actuel. Ils vont monter aux barricades pour que la CAQ respecte sa promesse en espérant que l’opinion publique les suivra. Mais jusqu’à présent il ne semble pas y avoir de coût politique à un non-respect d’engagement sur cet enjeu qui n’est pas prioritaire aux yeux des citoyens.

 

 


1 Radio-Canada 10 septembre 2018.

2 La conversion des votes à la proportionnelle en mandats électoraux se fait selon la méthode de Sainte-Laguë/Schepers qui tend à minimiser le nombre d’électeurs qui ne sont pas représentés et qui est donc plus équitable pour les petits partis.

* Politologue

 

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