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Pour une gouvernance régionale dans une souveraineté partagée

L’État du Québec a atteint un degré excessif de centralisation de sa gouvernance. Le processus qui nous a menés à ce système politique et administratif hypercentralisé doit être inversé pour induire de la cohérence, de la cohésion et de l’efficience dans les interventions gouvernementales québécoises et dans le développement du territoire que composent toutes les régions du Québec.

Le moyen : une vigoureuse et audacieuse décentralisation de l’État et l’établissement d’une gouvernance régionale, proche des populations, dans chacune des régions du Québec.

Il faut mettre en œuvre ce grand chantier de décentralisation en créant une nouvelle instance démocratique de gouvernance régionale à deux niveaux. D’abord une chambre régionale pour chaque région administrative du Québec (actuellement 17), chacune composée des députés québécois de la région et d’élus municipaux. Suivie d’une Chambre nationale des régions relevant de l’Assemblée nationale.

Une centralisation néfaste

Depuis les années 1980 particulièrement, tous les gouvernements ont graduellement et de plus en plus centralisé la gestion des services au détriment des régions (administratives) et des communautés locales. En même temps, sous prétexte de rationalisation, misant sur l’informatisation de la gestion, ils ont réduit constamment la présence des ministères sur le territoire par des compressions budgétaires et de sévères coupes de personnel, notamment parmi les professionnels et les gestionnaires. Au final, la centralisation a provoqué une diminution inacceptable de la quantité et de la qualité des services à la population et mis en péril le développement voire la pérennité de plusieurs régions.

Combiné à une décroissance de l’emploi notamment dans la grande entreprise, le désengagement de l’État s’est sournoisement dissimulé derrière un discours vertueux de concertation, de prise en charge locale et municipale, d’aide à la recherche, de diversification économique, d’octroi de subventions ponctuelles, de programmes normés et centralisés. Le niveau local (municipal), avec son extension la MRC, est devenu l’étalon de mesure arbitraire d’une action réduite du gouvernement toujours investi du pouvoir central. Même le Parti québécois, le plus enraciné dans les régions, a succombé à cette mystification, en se dédouanant par une promesse de décentralisation des pouvoirs reportée au lendemain du grand soir de l’indépendance.

Conséquemment, le rôle régional du député s’est inexorablement effrité. Hors de la fébrilité du Parlement et de l’Assemblée nationale, qu’il soit au pouvoir, ministre régional ou dans l’opposition, le travail du député s’est finalement réduit au trafic d’influence de l’action politique partisane du gouvernement ou de l’opposition, officielle ou non.

Répétons-le, l’État du Québec est désormais extrêmement centralisé, autant dans son appareil administratif que dans sa gouvernance politique.

Le premier ministre est le chef du conseil exécutif (son ministère), lequel exerce un contrôle serré et incontestable sur le conseil des ministres et l’action gouvernementale. Et donc sur la démocratie québécoise. Ce système politique de plus en plus inadapté crée et entretient une dépendance malsaine et une influence néfaste dans la société civile et la population. Le bureau du premier ministre demeure la tête de pont de la gestion d’un lobbying qui sert de contrepoids circonstanciel et opportuniste, à défaut de véritable contrepouvoir dans les institutions démocratiques. À l’Assemblée nationale, les élus sont assignés par leur parti aux débats et aux commissions parlementaires dans une atmosphère besogneuse entretenue par la pression constante d’une actualité volatile souvent amplifiée par une couverture médiatique théâtrale.

En même temps, le néolibéralisme a fait son œuvre. Deux référendums sur la souveraineté et une vingtaine d’années plus tard, le modèle de société né de la Révolution tranquille se serait conséquemment effrité, déstructuré même. L’État québécois ne serait plus le dépositaire historique d’une société francophone originale de facture sociale-démocrate, avec des institutions nationales et civiles influentes, bien implantées et actives sur le territoire. Au plus serait-il devenu le gestionnaire des services à la population et aux individus, consacrant ses efforts au développement économique pour les financer. Il faut rejeter cette option.

D’ailleurs, au lendemain de l’élection du 1er octobre le Québec présentait les symptômes d’une société divisée, en morcellement, affichant de profonds clivages politiques, culturels, sociaux, économiques et ethniques sur l’île de Montréal même, entre la métropole, sa banlieue et le reste du Québec, entre les régions centrales et périphériques, entre l’urbain et le rural.

Dans les sphères du pouvoir, municipal, gouvernemental ou parapublic, ces clivages, bien réels, posent des défis pressants qui remettent en question les capacités et l’efficacité du système de gouvernance du Québec. L’actualité nous montre régulièrement, à tous les niveaux, des cas coûteux où sont mises à mal la simple cohérence et la nécessaire cohésion dans l’action des pouvoirs publics. Les médias font continuellement état du phénomène avec un cynisme de circonstance qui biaise malheureusement le débat démocratique.

Le diagnostic est pourtant clair. Le système de gouvernance est affligé d’impotence, ses outils d’intervention sont déficients, et paradoxalement il faut en chercher la cause principale dans l’hypercentralisation du pouvoir gouvernemental. Le phénomène est même devenu une stratégie de gouvernance qui a été particulièrement exploitée sous le long règne libéral de Charest et Couillard. Hormis la trêve brouillonne du PQ au pouvoir, l’histoire de cette période est celle d’une centralisation agressive et opportuniste de la gestion, du financement et de la livraison de services publics réduits, principalement en santé et en éducation au détriment des services aux diverses populations régionales et des communautés locales, souvent en dehors de l’île de Montréal où la dualité linguistique a développé des systèmes distincts et compétitifs de services publics en éducation et en santé.

Conséquemment, le fossé s’est creusé et la relation s’est détériorée entre les députés et le conseil exécutif, entre le pouvoir politique et la population, entre l’État et la société civile, entre les institutions et les citoyens, entre les élus de l’Assemblée nationale et le peuple, entre les ministères et les bénéficiaires des services, entre les municipalités et le gouvernement, entre les patries régionales et le national.

En même temps, les contrepouvoirs ont été neutralisés et dépouillés de leur influence démocratique par un système plus ou moins occulte de lobbies, préférablement économiques et financiers, opéré à partir du conseil exécutif et du bureau du premier ministre. Avec son personnel politique bien branché sur les cabinets ministériels, il est devenu l’antichambre de ces lobbies, les uns évidemment plus influents que les autres. En son centre, un premier ministre puissant, mais solitaire qu’une lourde charge amène à des compromissions où le pouvoir met en abyme la démocratie représentative de la société civile. Jean Charest l’assumait en donnant toute la corde à ses ministres jusqu’à la pendaison par l’opinion publique. Pauline Marois s’est enfargée dans les stratégies partisanes et l’obsession référendaire. Philippe Couillard lui, dans sa solitude politique, en a remis en imposant l’austérité. François Legault quant à lui accède au plus haut poste avec le pouvoir que le Québec régional lui reconnaît pour gouverner, mais sans vision nationale autre que le développement économique.

Au-delà des joutes partisanes et des débats qui s’annoncent à propos de la représentation électorale sur la patinoire de l’Assemblée nationale, plusieurs ont la conviction profonde que le Québec a besoin d’une réforme majeure de ses institutions démocratiques et de son système de gouvernance, pour rapprocher le pouvoir politique des milieux de vie, locaux et régionaux, redonner un pouvoir réel et les ressources aux élus municipaux et aux députés dans les régions, ces petites patries qui composent la richesse et la diversité du Québec contemporain. Et qui sont les garantes de son avenir…

La dislocation de la gouvernance québécoise

Depuis le référendum de 95, surtout pendant le long règne des libéraux, le pouvoir politique a littéralement tassé la gouvernance régionale dans l’angle mort de la démocratie québécoise qui s’est conséquemment disloquée.

En fait, tout le territoire québécois a été gouverné de façon débridée, erratique et fortement contrastée.

Autant les instances de la région montréalaise sont devenues alambiquées, compliquées, source de division et d’impotence, autant celles des autres régions du Québec ont été dépouillées jusqu’à l’insignifiance et réduites à l’univers local. Comme on le disait à une certaine époque, le Québec, celui qui habite le territoire, est en déficit d’empowerment ou d’autonomisation.

Le cas de Montréal

En 2012, devant les militants de Projet Montréal, l’ancien maire de Québec, Jean-Paul L’Allier, en appelait au démantèlement des « structures extrêmement lourdes » qui paralysent la Ville de Montréal devenue ingouvernable depuis la vague de défusions de 2006 sous le gouvernement Charest. Il dénonçait « les cocktails de médicaments qu’on lui a prescrits pour en limiter les dégâts, des structures irrationnelles et enchevêtrées dans un indigeste partage de l’autorité et des champs de compétences. »

Pour cause, l’île de Montréal compte 212 élus municipaux. Montréal la ville a 103 élus, une mairesse, 18 maires d’arrondissement, 46 conseillers de ville et 38 conseillers d’arrondissements. À cela il faut ajouter 109 élus (15 maires et 94 conseillers) des anciennes villes reconstituées qui occupent 27 % de la superficie de l’île de Montréal, principalement dans l’ouest anglophone de l’île, alors qu’elles ne composent que 12 % de la population. Conséquemment, l’ancienne Communauté urbaine de Montréal a été remplacée pour un conseil d’agglomération, composé d’élus municipaux de l’île. Au-dessus, on retrouve la stratosphérique Communauté métropolitaine de Montréal créée en 2001 avec ses 28 élus provenant de 82 municipalités totalisant 4 millions d’habitants sur plus de 4 200 km2. Où est la chatte ? Où sont les petits ?

Entre-temps, les très nombreux projets des promoteurs et des paliers supérieurs de gouvernement s’entrechoquent sans plan d’ensemble métropolitain, sans consultation ni réel partenariat avec des autorités municipales dispersées et finalement impotentes. Les gouvernements québécois et canadien, y compris les divers ministères, sociétés et organismes publics, interviennent sans stratégie d’ensemble, sans cohésion intergouvernementale et interministérielle, de façon opportuniste, ponctuelle, fragmentée, source d’erreurs coûteuses de planification minant le développement cohérent de la grande région montréalaise.

Les patries régionales

Pendant qu’on intervient massivement, mais maladroitement dans la région montréalaise, les autres régions tentent de se relever de la coupe à blanc pratiquée par les gouvernements libéraux de Charest et Couillard dans les structures et les budgets de concertation et de développement au nom de la fallacieuse reconnaissance des villes, des municipalités et des MRC comme « gouvernements de proximité ». Une véritable mise à mort. Conséquemment, chaque « ministre responsable de la région » a désormais toute la place pour exercer son rôle de parrain ou marraine du trafic d’influence politique auprès des intervenants régionaux, élus municipaux et représentants de la société civile. La politique de la génuflexion demeure la règle.

Ce beau gâchis explique en bonne partie les résultats de la dernière élection. En 2012, François Legault se prononçait pour une réforme de la gouvernance de l’île de Montréal, et en 2017 pour celle de la Communauté métropolitaine. Porté au pouvoir par les régions en dehors de l’île, il n’a manifestement pas l’intention de bouger sur cette question, non plus sur celle de la gouvernance régionale, se disant satisfait des MRC. Bien conscient de son pouvoir comme premier ministre, il dirige avec le paternalisme d’un chef d’orchestre qui connaît sa partition. Il ne donne plus de signe de réforme du gouvernement ni de décentralisation de l’État.

Une évidence ressort de la situation que nous venons de décrire. Un fossé profond mine la démocratie et la gouvernance du Québec. Un fossé entre le niveau local et le niveau provincial ou national. Ce fossé démocratique ne sera comblé que par une sérieuse et pertinente opération de décentralisation de la gouvernance et de l’appareil administratif étatique vers les régions. Les régions administratives, au nombre actuel de 17, composent et incarnent la riche diversité du Québec réel. Elles ont inscrit en elles l’histoire et le développement du territoire québécois. Elles constituent en quelque sorte de véritables patries, car elles témoignent de l’aspiration et portent la capacité des populations régionales à se gouverner et administrer les ressources, y compris budgétaires, que le gouvernement québécois (et fédéral) doit mettre à leur disposition.

Pour une régionalisation de la gouvernance québécoise

Comme celles qui ont porté la Révolution tranquille au Québec, les grandes réformes surviennent lorsque les forces du changement se combinent aux aspirations collectives de l’époque. Généralement, elles mobilisent les générations montantes inspirées par la sagesse éclairante de meneurs bien en vue.

Le Québec post-référendaire et millénaire – dans son appareil administratif et sa gouvernance politique – traverse comme les autres cette zone de turbulence et de remise en question qui impose à l’échelle mondiale les conditions d’une nouvelle époque. Ces forces pressurisent les domaines de l’environnement et des changements climatiques, du développement durable et de la mobilité dans les transports, de l’identité culturelle et de l’immigration, de l’éducation et de la citoyenneté, de l’économie numérique et de la pénurie de main-d’œuvre, du développement régional et de la survie des communautés rurales.

Ces thèmes mobilisent largement, des plus jeunes aux plus vieux, et suggèrent cette paraphrase du fameux paradigme qui a ouvert bien des esprits « voir mondialement, gouverner régionalement ». Pour prendre la mesure de cette nouvelle donne, Québec doit s’engager résolument dans une vigoureuse décentralisation administrative et la mise en place d’une gouvernance régionale.

Il nous faut donc mettre en œuvre un grand chantier de décentralisation ancrée dans une instance démocratique de gouvernance dans chacune des régions administratives du Québec, y compris celles de Montréal et de Québec.

La chambre régionale, composée d’élus de la région elle-même, arrimerait en représentation égale les deux niveaux électifs de pouvoir constitutionnel que contrôle le Québec, celui des élus locaux (municipalités, MRC) et celui des élus québécois (députés). Elle serait présidée par un candidat élu à cette fin par l’électorat de chaque région lors des élections québécoises. Elle gouvernerait à l’aide de diverses commissions sectorielles consultatives et participatives – du genre de celles qu’avaient à l’époque les CRCD (conseils régionaux de concertation et de développement) – composées des représentants des directions régionales de ministères et des secteurs de la société civile.

Cette grande réforme devrait finalement aboutir à la création de la Chambre nationale des régions, composée des présidents(tes) des chambres régionales, d’un nombre égal de députés nommés par l’Assemblée nationale et d’une présidence, possiblement celle de l’Assemblée nationale. La Chambre nationale des régions aurait pour mandat d’analyser, d’émettre des avis et formuler des recommandations sur les politiques et les interventions gouvernementales de décentralisation et d’attribution des ressources en matière de gouvernance régionale et territoriale.

Le gouvernement québécois a la pleine capacité constitutionnelle et législative de créer cette instance institutionnelle régionale, de lui accorder les pouvoirs requis et les ressources nécessaires selon un modèle de gouvernance responsable et imputable. Le projet bien sûr implique une réforme de la démocratie parlementaire de l’Assemblée nationale et une modification des lois encadrant les pouvoirs législatif et exécutif.

La présence, souhaitable, mais non indispensable à court terme, d’éventuels représentants québécois (députés ou fonctionnaires) du gouvernement fédéral à la chambre régionale ou aux commissions sectorielles devrait nécessairement faire l’objet de pourparlers et le cas échéant, de négociations ultérieures avec Ottawa.

Il faut insister. La mise en place de cette instance démocratique de gouvernance régionale devrait être liée à un grand chantier de décentralisation de l’État québécois, donc des ministères, politiques et interventions gouvernementales avec les budgets et les ressources professionnelles dédiés aux directions régionales ministérielles et le cas échéant aux sociétés d’État.

Le but ? Que les députés bénéficient d’une pleine participation à la gouvernance de leur région administrative, comme élus redevables de l’intervention et des services de l’État sur le territoire et comme représentant des intérêts de cette région au parlement québécois. Que les élus municipaux quant à eux participent à l’élaboration des priorités dans une vision régionale intégrée, développant ainsi une relation continue et productive avec les intervenants régionaux (élus québécois et société civile) et les composantes régionales ministérielles. Chacun participant activement à l’identification des besoins, le choix des priorités, l’élaboration des stratégies et l’attribution des ressources comme partenaires de la gouvernance sur le territoire régional.

Cette recomposition de la gouvernance territoriale fertiliserait et dynamiserait puissamment le terreau démocratique, non seulement parmi les acteurs politiques des milieux régional et interrégional, mais aussi dans les relations qu’entretiennent les intervenants de toute provenance avec le gouvernement québécois.

En fait, cette nouvelle dynamique placerait les représentants du pouvoir (élus, fonctionnaires et lobbyistes) en situation de transparence, d’interdépendance et d’obligation de résultat, créant un sain équilibre dans les rapports de force et les contrepoids démocratiques sur les territoires. Pour mieux partager la souveraineté du peuple, pour l’étendre, pour l’amplifier, afin de gouverner de façon autonome et responsable.

Bien évidemment, la réforme devra être éventuellement incorporée à cette encore hypothétique constitution québécoise, dont on se demande si elle finira par voir le jour. En fait, la réforme proposée pourrait en être l’amorce puissante, car elle est en soi un thème fortement mobilisateur. La décentralisation est un projet démocratique concret qui interpelle et peut mobiliser les populations des régions. À l’heure des grands débats sur l’environnement, l’immigration, la mondialisation de l’économie, le développement durable, l’exception culturelle, se fait sentir l’urgence pour les populations locales et régionales d’avoir les moyens institutionnels et financiers pour agir sur leur milieu et contrôler leur développement. Il faut rapprocher le peuple de la gouvernance démocratique, lui redonner une prise réelle sur la pérennité de son patrimoine afin qu’il assume une responsabilité réelle sur le développement de son territoire.

La réforme électorale

Avant les élections québécoises d’automne 2018, les partis se sont engagés, à l’exception du PLQ, à instaurer un régime proportionnel mixte compensatoire régional comme solution aux travers de notre système électoral uninominal à un tour. On souhaite tous que le débat sur la réforme de notre système électoral puisse corriger les distorsions démocratiques et améliorer la gouvernance politique du Québec.

Mais une telle réforme, souhaitable sans doute, ne serait manifestement pas le remède miracle attendu aux problèmes de gouvernance du Québec. Pour l’élection du 1er octobre, le modèle évoqué aurait donné un gouvernement minoritaire, une forte opposition officielle et des partis de 2e et 3e opposition susceptibles de se disputer la balance du pouvoir. Avec une réforme du genre, notre système politique désormais multipartiste ne serait pas plus à l’abri d’un embâcle démocratique, voire d’une paralysie parlementaire. Au contraire. Imaginons pour s’en convaincre davantage une carte électorale avec quatre principaux partis ayant chacun récolté plus ou moins le quart des votes. Dans chaque cas, le parti ayant une pluralité de députés ou des voix exprimées devrait nécessairement naviguer dans un environnement vicié de compromission pour le seul exercice du pouvoir. Renforçant ainsi le pouvoir du Conseil exécutif dans la gestion de l’État. En attendant la prochaine élection.

Il y a nécessité, pour la santé et la vigueur du débat démocratique, que le système électoral soit assorti d’un vote de deuxième tour qui permettrait à l’électorat de se prononcer sur les conclusions des négociations et des alliances partisanes entre les deux tours. Il y a là non seulement une réforme du système électoral, mais un changement fondamental de culture politique.

Il faut bien sûr être constamment à l’affût de la probité et l’intégrité de notre système électoral, et ne pas craindre de le réformer pour qu’il reflète au mieux l’expression de la volonté populaire. Les résultats de l’élection d’automne 2018 ont fourni des arguments supplémentaires en faveur d’une réforme. Mais ils ont aussi exposé les lacunes et les obstacles de notre modèle à intégrer le multipartisme et prendre en compte la diversité des forces du spectre politique sur le territoire et les tares du système électoral britannique.

Sans compter l’impact négatif des tendances démographiques défavorables aux régions, surtout en périphérie du territoire québécois. Le nombre et la division des comtés devraient suivre des critères qui favorisent une pondération équilibrée entre la densité et la superficie.

La proportionnelle, donc, pour une représentation démocratique des courants politiques québécois. Par contre, il y a un danger réel que les tendances actuelles fassent exagérément basculer la balance démocratique du côté du poids démographique. Il faut prendre en compte la nécessité de préserver le patrimoine propre à la patrie dans une perspective d’occupation et de développement du territoire.

Un pays sans occupation du territoire induit une population sans repères et une démocratie sans racines. Il faut inventer une méthode originale, efficace et équitable de pondération entre le poids démographique et la représentativité territoriale.

Une gouvernance régionale bien structurée et fonctionnelle serait un contrepoids précieux pour maintenir une vitalité démocratique sur l’ensemble du territoire.


ANNEXE

SIMULATION • Un modèle de réforme de gouvernance

La chambre régionale
Instance de gouvernance politique sur le territoire

Dans chacune des 17 régions administratives :

  • Les députés québécois
  • Les préfets de MRC (élus par les pairs ou aux suffrages municipaux)
  • Un ou des maires (capitale régionale/ville importante)
  • Un président élu aux suffrages universels à l’élection québécoise

La chambre nationale des régions
Instance de gouvernance nationale

Relève de l’Assemblée nationale

Les présidents(tes) des chambres régionales

17 députés de chacune des régions nommés
par l’Assemblée nationale

Le président de l’Assemblée nationale

Composition des chambres régionales
17 régions administratives

 
Bas Saint-Laurent (01)

4 comtés 199 257 hab.

4 députés – 3 préfets – maire de Rimouski – un président élu

9 élus

Saguenay–Lac-Saint-Jean (02)

5 comtés 277 209 hab.

5 députés – 4 préfets – maire de Saguenay – un président élu

11 élus

Capitale nationale (03)

11 comtés 737 455 hab.

11 députés – 6 préfets – maire et 4 conseillers de Québec – un président élu

23 élus

Mauricie (04)

4 comtés 266 907 hab.

4 députés – 3 préfets – maire de Trois-Rivières – président élu

9 élus

Estrie (5)

6 comtés 322 099 hab.

6 députés – 4 préfets – maire et conseiller de Sherbrooke – président élu

13 élus

Montréal (île) (06)

27 comtés 1 999 095 hab.

27 députés – 27 élus du conseil d’agglomération (maire Mtl – 18 maires arrondissements – 5 conseillers dont le chef de l’opposition – 3 maires villes reconstituées) – président élu

55 élus

Outaouais (07)

5 comtés 385 579 hab.

5 députés – 2 préfets – maire et 2 conseillers Gatineau – un président élu

11 élus

Abitibi-Témiscamingue (08)

3 comtés 147 700 hab.

3 députés – 2 préfets – maire de Rouyn-Noranda – président élu

7 élus

Côte-Nord (09)

2 comtés 93 932 hab.

2 députés – 3 préfets – maire de Sept-Îles – un président élu

7 élus

Nord-du-Québec (10)

1 comté 44 769 hab.

1 député – deux du gouvernement régional – maire de Chibougamau – un président élu

5 élus

Gaspésie-Iles-de-la-Madeleine (11)

3 comtés 91 786 hab.

3 députés – 2 préfets – maire de Gaspé – un président élu

7 élus

Chaudière-Appalaches (12)

8 comtés 421 832 hab.

8 députés – 7 préfets – maire de Lévis – un président élu

17 élus

Laval (13)

6 comtés 425 225 hab.

6 députés – un maire et 5 conseillers Laval – un président élu

13 élus

Lanaudière (14)

9 comtés 496 086 hab.

9 députés – six préfets – maire et conseiller de Terrebonne – un président élu

19 élus

Laurentides (15)

10 comtés 592 683 hab.

10 députés – sept préfets – deux maires (Saint-Jérôme et autre) et deux conseillers – un président élu

21 élus

Montérégie (16)*

23 comtés 1 520 094 hab.

23 députés – 14 préfets – maire de Longueuil et un maire d’une autre ville et 7 conseillers – un président élu

47 élus

Centre-du-Québec (17)

4 comtés 240 872 hab.

4 députés – 4 préfets – maire de Drummondville – un président élu

9 élus

(*) La région administrative de la Montérégie devrait être reconfigurée en deux ou trois régions administratives. Elle est trop vaste et sa population de 1,5 million comprend des milieux de vie dispersés et disparates. Longueuil et les villes liées (Boucherville, Brossard, Saint-Bruno, Saint-Lambert) pourraient constituer une région administrative cohérente appelée Rive-Sud. Une nouvelle Montérégie ayant pour ville centre St-Jean-sur Richelieu est envisageable. On pourrait finalement créer une dix-neuvième région administrative dans le secteur de Vaudreuil-Dorion, Valleyfield et Beauharnois.

Collections numériques (1917-2013)

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