Pour la création d’une monnaie (numérique) québécoise

La monnaie et la politique monétaire, attributs de la souveraineté des États, revêtent une importance stratégique dans la vie d’une société. Cela est encore plus le cas actuellement avec leur transformation, qui offre aux pouvoirs publics de nouvelles opportunités d’action. Pourtant, ces questions sont loin de recevoir l’importance qu’elles méritent dans l’argumentaire indépendantiste. Est-ce parce que la dimension technique que recouvre la monnaie intimide les néophytes, comme cela arrive souvent avec les questions économiques ? Toujours est-il qu’il est essentiel de s’y intéresser, non seulement parce que la monnaie est une institution de premier plan dans un pays, mais aussi pour montrer que, si le Québec possédait une véritable souveraineté monétaire et sa propre monnaie – ce qui n’est possible qu’avec l’indépendance –, son économie en sortirait considérablement renforcée. Plusieurs arguments permettent de soutenir cette affirmation¹. Il est à noter que cette réflexion sur la politique monétaire prend plus de relief au moment où s’accélère le mouvement en faveur de l’implantation de monnaies numériques de banque centrale, ce que nous expliquons plus loin.

La politique monétaire dans un Québec indépendant : différentes options possibles

Historiquement, les indépendantistes ont été divisés sur le bien-fondé, advenant l’indépendance du Québec, de créer une monnaie québécoise permettant de doter ce dernier d’une politique monétaire (encadré 1) qui lui soit propre. Car un Québec indépendant ferait face à plusieurs options possibles en matière de politique monétaire. Ce débat a toujours cours. Cependant, nombreux sont aujourd’hui celles et ceux qui proposent que le Québec crée une monnaie québécoise lorsqu’il accédera à l’indépendance et, par le fait même, institue une banque centrale, la Banque centrale du Québec².

Encadré 1. La politique monétaire

La politique monétaire est une politique économique qui « regroupe l’ensemble des actions visant à agir sur la situation économique (croissance économique, emploi, niveau général des prix, solde extérieur), par l’intermédiaire de la quantité de monnaie en circulation et/ou du taux d’intérêt. […] Les instruments de la politique monétaire sont multiples : politique de refinancement bancaire, politique de réserves obligatoires, politique d’intervention sur le marché monétaire (open market), encadrement du crédit³… ». Ajoutons le taux directeur ainsi qu’antérieurement, la politique de « taux bonifiés », qui permet d’orienter les investissements dans le cadre d’une politique industrielle.

L’autorité chargée de mettre en œuvre la politique monétaire est généralement une banque centrale. L’objectif principal de la Banque du Canada, ou encore de la Banque centrale européenne, est la stabilité des prix, plus précisément le contrôle de l’inflation à un niveau faible et prévisible. Des débats ont cours actuellement concernant la révision du mandat de la Banque du Canada afin de l’élargir à la prise en compte de la situation de l’emploi. L’action des banques centrales concerne également d’autres enjeux actuels, comme ceux des services publics et de la transition écologique.

Source : A. Beitone et al., 2007, Dictionnaire des sciences économiques, Paris, Armand Colin, p. 377.

Toujours est-il que les options possibles sur le plan de la politique monétaires sont généralement présentées comme étant au nombre de trois : conserver le dollar canadien, adopter le dollar américain ou créer une monnaie québécoise⁴. On peut en ajouter une quatrième, si on considère le caractère formel ou informel de l’exercice, ce qui va comme suit⁵ :

• conserver le dollar canadien dans le cadre d’une union monétaire informelle, ce qui signifie sans conclure un accord avec le Canada à cet effet ;
• conserver le dollar canadien dans le cadre d’un accord d’union monétaire, où, cette fois, serait établie une entente formelle avec le Canada visant l’utilisation du dollar canadien au Québec ;
• adopter le dollar américain dans le cadre d’une union monétaire informelle, c’est-à-dire, comme dans le premier cas de figure, opérer en dehors de tout accord avec les États-Unis ;
• créer une monnaie québécoise.

Précisons que de nombreux pays utilisent une monnaie étrangère sans avoir établi d’entente formelle avec le pays émetteur de la devise concernée. C’est le cas, par exemple, de l’Équateur et du Zimbabwe, pour le dollar américain, et du Kosovo et du Montenegro, pour l’euro⁶. De la même manière, le Canada ne pourrait pas empêcher un Québec indépendant de continuer d’utiliser le dollar canadien. Comme l’explique Nicolas Marceau, nous sommes légalement propriétaires de la masse monétaire canadienne en circulation au Québec (billets de banques, dépôts et avoirs des institutions financières situées sur notre territoire), laquelle équivaut à plus de 100 milliards de dollars canadiens (et représente près du quart de l’ensemble de la masse monétaire canadienne)⁷. De nombreux économistes partagent ce point de vue.

Dans le cadre du projet de souveraineté-association défendu, à la fin des années 1960, au sein du mouvement du même nom, par, notamment, René Lévesque, la deuxième option, c’est-à-dire le maintien du dollar canadien dans le cadre d’une entente formelle, est privilégiée. Ainsi propose-t-on d’établir un accord d’union monétaire avec le Canada, en l’assortissant d’un « marché commun » et d’une coordination des politiques fiscales⁸. Une représentation paritaire à la Banque du Canada y est aussi clairement prévue (encadré 2)

Encadré 2. Accord d’union monétaire proposé entre un Québec souverain et le reste du Canada

« A) Union monétaire

Dans ce cas, il s’agit d’un accord transitoire.

Les premières années, nos deux États auront à effectuer un grand nombre de réaménagements aussi vastes que délicats.

Rien n’interdit, de façon absolue, d’y inclure au besoin la dissolution de l’actuelle structure monétaire et la création d’une monnaie québécoise avec la mise en place des organismes et des politiques complexes qui auraient à l’accompagner.

Mais à notre avis, rien ne l’exige non plus. Il est plutôt fort indiqué, à tout le moins provisoirement et dans l’intérêt évident des deux parties, de s’épargner ce lourd fardeau additionnel. De même que les ébranlements passagers mais nécessairement pénibles qui s’ensuivraient de part et d’autre.[…] nous croyons que le Québec devrait proposer au reste du Canada un accord d’union monétaire d’une durée de cinq ans – à la fois de transition et d’essai.

Si, au bout de cette période initiale, l’accord était jugé assez valable pour qu’on le renouvelât, alors nous aurions créé pour une fois un modèle original dont une foule de pays auraient sûrement le goût de s’inspirer.

Il saute aux yeux que moyennant plus de bon sens que d’imagination l’organisation monétaire existante se prêterait à merveille à ce type d’accord.

La Banque du Canada est une corporation politique dont le capital (5 millions $ est confié à la garde du ministre fédéral des Finances.Deux États associés décident d’en faire un « joint venture » de la manière éminemment praticable que voici :

• Le Conseil d’administration (12 membres), devient conjointement celui des deux États co-actionnaires ;
• au sous-ministre fédéral des Finances, qui siège déjà au Conseil sans droit de vote, s’ajoute son homologue québécois ;
• il devient statutaire qu’aux postes de Gouverneur-président et Sous-Gouverneur-vice-président, il y ait une alternance entre fonctionnaires des deux États ;
• une répartition proportionnelle des postes supérieurs s’établit au cours d’une période d’adaptation raisonnable.

Et cette Banque émet et surveille une monnaie commune, administre conjointement les réserves et la dette et protège la stabilité des deux États ».

Source : extrait tiré de : René Lévesque, 1968, Option Québec, Montréal, Les Éditions de l’Homme, p. 58-59, 61-62.

Lors des deux consultations référendaires, l’option qui prévaut est aussi de conserver le dollar canadien, avec toutefois des changements notables par rapport à la position défendue par René Lévesque en 1968 (encadré 3). En effet, en 1980, on propose un accord d’union monétaire assorti de la création d’une banque centrale québécoise, et, en 1995, on tranche plutôt en faveur d’une union monétaire informelle9.

Encadré 3. Union monétaire ou monnaie distincte ?

«Aux deux référendums de 1980 et de 1995 sur la souveraineté, le gouvernement du Québec a proposé que le Québec indépendant conserve le dollar canadien.

En 1980, dans La nouvelle entente Québec-Canada, le gouvernement Lévesque proposait une « union monétaire où le dollar sera maintenu comme seule monnaie ayant cours légal ». Cette union monétaire Canada-Québec aurait été gérée par une “autorité monétaire” centrale présidée alternativement par les deux États, laquelle aurait assuré la création de la monnaie et l’action sur le taux de change. Chaque État aurait eu par ailleurs sa propre banque centrale assumant deux autres rôles : gestionnaire de la dette publique et banquier du gouvernement¹⁰.

Au référendum de 1995, le projet de loi no 1, Loi sur l’avenir du Québec, se limitait à préciser à l’article 14 : “La monnaie qui a cours légal au Québec demeure le dollar canadien.” On peut expliquer cette brièveté par la réticence générale de Jacques Parizeau à l’égard de l’association, l’offre obligatoire de partenariat inscrite à l’article 3 du projet de loi lui ayant été imposé par ses partenaires Lucien Bouchard et Mario Dumont. […] ».

Source : extrait tiré de : « Dossier transparlementaire : La monnaie du Québec indépendant », Magazine Oui, je le veux, 2022, vol. 3. No 1, p. 10.

En mars 2014, Pauline Marois, alors cheffe du Parti québécois et Première ministre du Québec, dit souhaiter également que le dollar canadien soit la monnaie d’un Québec indépendant et que ce dernier puisse disposer d’un siège à la Banque du Canada¹¹.

L’adoption du dollar américain dans un Québec indépendant a aussi été envisagée. Par exemple, pour Mario Fortin, qui avait réalisé, au début des années 2000, la mise à jour d’une étude réalisée pour la Commission sur l’avenir politique et constitutionnel du Québec (Commission Bélanger-Campeau, 1990-1991)¹², cette option était préférable au choix du dollar canadien.

Ainsi considérait-il que, puisque les variations de la valeur du dollar canadien dépendaient du prix des produits de base, le régime monétaire actuel, aussi adapté était-il aux besoins de l’Alberta et de la Saskatchewan, tendait « à amplifier les chocs touchant l’Ontario et le Québec ». Si le Québec était indépendant et « décidait de ne pas créer une nouvelle monnaie, poursuivait-il, l’adoption du dollar américain serait probablement un meilleur choix macroéconomique que le dollar canadien¹³ ». Différents points de vue coexistaient alors sur cette question cependant¹⁴.

Cela est encore le cas aujourd’hui, mais, comme nous l’avons précisé d’entrée de jeu, la proposition d’une monnaie québécoise dans un Québec indépendant fait de plus en plus d’adeptes. Par exemple, Pauline Marois adhère maintenant à la proposition de créer une monnaie québécoise : « Je pense que c’est une avenue qui peut s’explorer sans problème », a-t-elle déclaré le 27 octobre 2023¹⁵, à la suite des déclarations de Paul St-Pierre Plamondon en faveur de l’adoption d’une devise québécoise. En effet, le chef du Parti québécois affirme que « le Québec gagnerait à avoir sa propre politique monétaire en fonction de nos impératifs économiques et non pas de ceux de l’Alberta et de l’Ontario¹⁶ ». En 2020, le Comité national des jeunes du Parti québécois était allé dans le même sens¹⁷. Ajoutons que le chef du Parti québécois a, plus récemment, nuancé sa position en affirmant que l’option du dollar canadien n’était pas entièrement exclue et qu’il s’en remettrait aux conclusions du « livre bleu » que le parti rendra public d’ici 2025¹⁸.

Mais, pour terminer, il est important de souligner que Jacques Parizeau lui-même, dont la soit-disant position pour une monnaie canadienne a été rappelée à notre mémoire à plusieurs reprises dans le débat récent¹⁹, entrevoyait cette possibilité d’une monnaie québécoise, comme l’explique Jean-François Lisée (encadré 4).

Encadré 4. La position de Jacques Parizeau sur la création d’une monnaie québécoise

« (Concernant la création d’une monnaie québécoise), (i)l évoqua un argument de calendrier. L’Irlande, m’expliqua-t-il, avait fait son indépendance en 1922 en gardant la livre anglaise mais avait annoncé qu’elle créerait, en 1928, sa propre monnaie. Ce qui fut fait. (Sa valeur, flottante, a suivi de facto celle de la livre anglaise jusqu’en 1979.)

Il s’en était aussi ouvert à Jean-Martin Aussant, de qui il était très proche. “Nous avons discuté en long et en large de ce dossier, Monsieur et moi, quand j’écrivais la plateforme d’Option nationale en 2011”, m’a raconté Jean-Martin. Comme avec moi, M. Parizeau insistait pour procéder par étapes. “Il suggérait simplement de conserver le dollar canadien à court terme afin d’assurer une certaine continuité des affaires pendant que le Québec se concentrerait au départ à restructurer sa machine gouvernementale” en absorbant les ministères et fonctionnaires fédéraux, se souvient Jean-Martin. «Mais il laissait très clairement la porte ouverte (grande ouverte) à un État souverain qui déciderait ensuite de se doter de sa propre banque centrale, donc de sa propre monnaie.»

M. Parizeau citait les Prix Nobel James Meade (qui fut son professeur à la London School of Economics) et Robert Mundell sur les optimal currency areas (zones monétaires optimales). Pour lui, le Canada n’en était pas une pour le Québec. C’est en effet après 1995, et surtout entre 2005 et 2015, que le dollar canadien fut dopé à l’or noir, provoquant une hausse artificielle des prix des produits québécois exportés, détruisant en cinq ans 55 000 de nos emplois manufacturiers, un désastre que l’existence d’une monnaie québécoise nous aurait épargné. Parizeau, féru de politique monétaire, en était parfaitement conscient.

Les taux d’intérêt ne se décident pas en vase clos et ceux du Canada et des États-Unis influeraient sur les nôtres. M. Parizeau expliquait que notre banque centrale pourrait décider de se coller aux taux de ses voisins lorsque ce serait bon pour le Québec, ou de prendre ses distances lorsque nécessaire. C’est ce qu’on appelle, au fond, cher Régis, l’indépendance ».

Source : extrait de J. F. Lisée, 2024, « La piastre à Parizeau », 1er février ; https://jflisee.org/la-piastre-a-parizeau/

Note : Cela contredit ce que révélait un reportage, diffusé à Radio-Canada le 28 octobre 2020, portant sur le rapport confidentiel du STERES (Secrétariat temporaire sur les études et la recherche économique sur la souveraineté), organisme créé par Jacques Parizeau à la suite de l’élection de 1994 du Parti québécois : « Dans ce reportage, on apprend que le gouvernement du Québec indépendant prévoyait maintenir le dollar canadien comme devise à long terme en établissant une entente avec la Banque du Canada, sujette à révision à une fréquence prédéterminée » ; Denis Monière, 2024, « Enquête sur notre avenir politique. Penser le Québec indépendant », L’Action nationale. Parcours laurentien. Voyage à l’international, Vol CXIV, no 6, p. 16.

La monnaie : attribut de la souveraineté et fondement du lien social

La banque centrale et l’État souverain sont organiquement liés, affirme Michel Aglietta, économiste spécialiste des institutions monétaires. « Derrière la diversité du fait monétaire, indique-t-il, un invariant demeure depuis plus de cinq mille ans : la monnaie est une institution essentielle de la société. L’ordre monétaire et l’ordre politique participent d’une même visée : faire société20 ». Cette conception institutionnaliste de la monnaie comme rapport social tranche avec la définition fonctionnelle qu’en présentent généralement les économistes, où la monnaie n’est qu’un instrument permettant de faciliter les échanges. Comprendre que la monnaie est une « entité politique multimillénaire qui est inhérente à l’édification de l’État » et « fait partie de la souveraineté21 », permet sans contredit de jeter un regard plus compréhensif sur les enjeux fondamentaux inhérents au choix d’une monnaie : un Québec indépendant perdrait une pièce maîtresse de son identité politique et de son développement économique s’il était dépourvu de sa propre banque centrale et de sa propre monnaie. Cela d’autant plus qu’avec la future monnaie numérique de banque centrale, la dépendance sera accentuée vis-à-vis de l’État canadien (voir ci-dessous).

Un outil d’ajustement économique majeurLa politique monétaire constitue un outil d’ajustement économique majeur. Prenons, par exemple, le taux directeur, qui est celui qui, une fois fixé par la Banque du Canada, agit ensuite sur la structure des taux d’intérêt dans l’économie, prêts hypothécaires, marges de crédit, autres produits de crédit, ainsi que, par la suite, sur la consommation, l’investissement, etc22.

Or, suite au mouvement haussier décidé par la Banque du Canada – ce taux est passé de 0,25 % à 5 % entre mars 2022 et juillet 2023 –, Montréal est, contrairement à Toronto et à Vancouver, particulièrement touchée par la baisse des mises en chantier d’habitations et ce, malgré la forte pénurie de logements qui y sévit23. C’est que cet instrument traditionnel de la politique monétaire est manié selon la conjoncture spécifique de chaque espace national et qu’en conséquence, la Banque du Canada travaille en fonction de ce qu’elle juge comme étant les intérêts de l’économie canadienne. Dans le cadre d’une politique monétaire québécoise, la surchauffe du marché immobilier (et le niveau d’endettement des ménages) serait évalué à partir des situations prévalant au Québec (Montréal ou Québec, notamment) sans considérer, comme c’est le cas actuellement, l’Ontario (Toronto) et l’Ouest canadien (Vancouver), ce qui biaise les résultats et conduit à une politique monétaire plus restrictive (forte hausse du taux directeur) que ce ne serait le cas si on l’établissait en ne considérant que les données québécoises.

Cette discordance n’a rien de nouveau. En effet, au début des années 1980, le taux directeur fixé par la Banque du Canada atteint un niveau record – près de 20 % en 1981 – ce qui, avec la politique que celle-ci a engagée au milieu des années 1970, provoque une récession au Québec. Ainsi établit-on alors le constat suivant : « La politique monétariste24 que l’on connaît depuis 1975 vient paralyser les efforts des provinces à renforcir leur économie. Cette politique créatrice de chômage augmente les dépenses des provinces et leur enlève les moyens de les financer25 ».

Le scénario se reproduit une décennie plus tard : « la lutte à l’inflation a conduit à des poussées dévastatrices dans les taux d’intérêt, particulièrement à la fin des années 1980 et au début des années 1990, pour briser les poussées inflationnistes localisées dans le sud de l’Ontario. Tout le pays a subi la même politique monétaire restrictive, malgré les nombreuses condamnations au Québec de cette politique, plongeant ainsi l’économie dans une récession “made in Canada” qui a accru le chômage et détérioré les finances publiques26 ». Précisons que, si la hausse des taux d’intérêt impacte négativement les finances publiques, c’est parce que le ralentissement de l’économie génère moins de recettes fiscales (provenant de l’impôt sur le revenu ou des taxes de ventes) et plus de dépenses publiques (du côté des aides gouvernementales, comme l’aide sociale ou les subventions aux entreprises, par exemple). En outre, la hausse des taux d’intérêt détériore les finances publiques parce qu’elle augmente le coût des emprunts de l’État. Ainsi, le Québec subit de plein fouet actuellement la série de hausses du taux directeur décidée par la Banque du Canada : « Une hausse plus importante que prévu des taux d’intérêt de 1 point de pourcentage sur une pleine année entraînerait une augmentation de la dépense d’intérêts de 522 millions de dollars la première année et de près de 1,9 milliard de dollars la cinquième année27 ».

Des autorités monétaires québécoises tiendraient compte, premièrement, de l’évolution de l’emploi et du chômage observée au Québec, comme le fait la Banque du Canada pour le Canada depuis la crise financière de 2008, en intégrant informellement, parmi ses critères de décision, la croissance de l’emploi28. Deuxièmement, la Banque centrale du Québec opèrerait en concertation avec le ou la ministre des Finances29, pour qui l’état des finances publiques québécoises serait inévitablement une préoccupation. Le gouvernement du Québec pourrait également mettre en œuvre une politique industrielle soutenue par une politique de « taux bonifiés » (taux différenciés selon les secteurs d’activité à promouvoir)30. Précisons cependant que ces orientations – en particulier, la dernière d’entre elles – prendraient une tout autre envergure si, préalablement, on décidait de remettre en cause ces dogmes auxquels adhèrent les autorités monétaires canadiennes : le mandat unique (le maintien de la stabilité des prix, avec, pour seule cible, un taux d’inflation à 2 %) et le statut d’indépendance de la banque centrale. Nous reviendrons sur ces questions fondamentales, ainsi que sur le contrôle démocratique de la banque centrale, dans un autre article.

La même divergence d’intérêts entre le Québec et le Canada s’observe par rapport au second outil de la politique monétaire : le taux de change31. En régime de changes flottants, où le prix des monnaies les unes par rapport aux autres est déterminé sur le marché des changes, cela notamment en fonction des balances des paiements32, un pays peut néanmoins défendre ou laisser se déprécier sa monnaie selon ses intérêts. Chose certaine, dans un Québec indépendant, le taux de change dépendrait de la structure industrielle québécoise et non de celle du Canada pétrolier, qui plombe le secteur manufacturier québécois. En effet, la montée des prix du pétrole génère des pressions à la hausse sur le taux de change, ce qui nuit à la compétitivité du Québec et rend plus coûteux ses produits pour les acheteurs étrangers. Il s’ensuit une baisse des exportations de produits manufacturiers et, consécutivement, de l’emploi manufacturier. C’est ce qu’on a appelé le « mal hollandais », problème qui a été soulevé à de nombreuses reprises par les indépendantistes, mais aussi par plusieurs autres analystes.

Selon Serge Coulombe, 31 900 emplois ont été perdus, entre 2002 et 2008, dans le secteur manufacturier au Québec en raison de ce phénomène33. N. Marceau indique qu’entre 2000 et 2010, la valeur des exportations québécoises vers les États-Unis (le premier partenaire commercial du Québec) est passée de 80 milliards de dollars à 53 milliards, une baisse énorme à laquelle le mal hollandais a, selon lui, fortement contribué34.

Pour Jean-François Lisée également, un « dollar québécois » plus faible serait profitable au Québec : « Nos exportations augmenteraient – nous exportons près de 50 % de tout ce que nous produisons – y compris les exportations de nos surplus d’électricité, devenus nettement plus concurrentiels sur les marchés américains. Les investisseurs étrangers s’intéresseraient davantage à nos ressources, dont les prix seraient également plus concurrentiels, comme l’ensemble des coûts de production. Le dollar québécois correctement évalué serait attractif pour le tourisme […]. Et l’augmentation du prix du pétrole nous permettra de faire une transition plus rapide vers un Québec sans pétrole35 ». En somme, une monnaie québécoise permettrait d’échapper aux contrecoups négatifs de l’appréciation du dollar canadien et d’avoir « une monnaie gérée en fonction de nos intérêts36 ». Cependant, il faut prendre garde à ne pas faire reposer la compétitivité sur les bas salaires, car une monnaie faible réduit les innovations technologiques et oriente l’économie vers des industries de main-d’œuvre peu qualifiée.

Une banque centrale québécoise pourrait aussi utiliser l’instrument du taux de réserve obligatoire (les avoirs détenus par les banques commerciales auprès de la banque centrale) pour agir sur son économie, tout comme celui des achats et ventes de titres, surtout publics, comme on le verra plus loin. L’articulation de ces opérations à celles d’investisseurs institutionnels québécois comme la Caisse de dépôt et placement du Québec serait, à cet égard, une piste à explorer.

La cohérence des politiques publiques

Tout cela renvoie à la question de la cohérence de l’action publique. Un pays doit pouvoir déployer le menu entier des politiques publiques (politiques, fiscale [recettes de l’État], budgétaire [dépenses de l’État], industrielle, de l’emploi, sociale, de développement régional, etc.) (encadré 5), pour poursuivre efficacement ses objectifs économiques37. Tous ces leviers doivent être coordonnés pour que les meilleures synergies se développent ; cette question bute encore sur le problème de l’indépendance de la banque centrale. Un contre-exemple ici : la politique d’assurance chômage (« assurance-emploi » au Canada), qui, échappant au Québec, empêche ce dernier de mener une politique de l’emploi intégrée ou une politique industrielle extensive. Seule l’indépendance du Québec pourrait dénouer cette situation tout en profitant, soulignons-le, aux femmes, qui ont besoin d’une stratégie de politiques publiques ambitieuse afin de contrer l’impact discriminatoire qu’elles subissent dans le cadre de l’assurance-emploi38.

Encadré 5. Les politiques publiques

Les politiques publiques renvoient à l’ensemble des interventions des pouvoirs publics, en lien ou non avec celles des autres acteurs sociaux, dans les multiples domaines de la vie économique. C’est ainsi qu’on peut parler de politiques fiscales (le volet des recettes de l’État), budgétaires (le volet des dépenses de l’État), industrielles, de l’emploi, sociale, de développement régional, culturelle, etc.De manière plus précise, on peut définir une politique publique comme suit :« Une politique publique est une intervention régulatrice des pouvoirs publics, consistant à choisir et à mettre en œuvre des moyens d’intervention, censés être efficaces et à résultats évaluables, pour résoudre des problèmes, qu’ils jugent important de régler et dont ils possèdent une expertise³⁹ ».

Le problème du manque d’intégration et de cohérence des politiques publiques québécoises en ce qui a trait spécifiquement au fédéralisme actuel est soulevé depuis très longtemps. Ainsi, Diane Bellemare et Lise Poulin Simon plaidaient, au début des années 1980, pour une décentralisation de la politique monétaire, entre autres, aux fins de la mise en œuvre efficace d’une politique de plein emploi. Elles montraient alors comment le gouvernement fédéral avait fait barrage aux demandes, notamment du Québec, d’une délégation partielle des pouvoirs dans ce domaine : « […] la prise en charge par le gouvernement fédéral de la politique de stabilisation résulte davantage de l’opportunisme politique de ce dernier que de l’impossibilité technique des provinces de faire de la stabilisation. En effet, il aurait été possible de développer des mécanismes qui auraient, dès le départ, permis de régionaliser la politique de stabilisation. Sur ce point, le Québec a soutenu, dès 1956, que les provinces pouvaient faire de la stabilisation moyennant certaines ententes avec la Banque centrale⁴⁰ ».

Plus d’une décennie plus tard, Pierre Paquette dénoncera également les blocages auxquels fait face le Québec dans le cadre du fédéralisme actuel, obstacle à la réalisation, notamment d’une stratégie de plein emploi :

Le gouvernement fédéral, avec ses politiques pancanadiennes, ses interventions coûteuses, ses irruptions fréquentes voire grandissantes dans les juridictions provinciales, sa gestion centralisée, constitue quant à lui un anachronisme dans le nouveau contexte économique. En rapatriant l’ensemble des leviers nécessaires, le Québec sera mieux à même de définir ses propres objectifs de développement dont un élément clé doit être une politique d’emploi, visant l’objectif du plein-emploi, politique qui doit se déployer sur plusieurs plans simultanément de manière cohérente. En ce sens, la souveraineté du Québec sera mieux à même de définir un nouveau contrat social ciblant l’emploi, en définissant une politique globale et cohérente de développement économique et social⁴¹.

De nouvelles potentialités pour la politique monétaire

La convergence qui existe entre politique monétaire et politique budgétaire mérite qu’on s’y attarde, d’autant que la politique monétaire recèle de nouvelles potentialités. Le gouvernement canadien a pu mener la politique de transferts aux particuliers et aux entreprises qui a été la sienne durant la pandémie (prestation canadienne d’urgence, subvention salariale d’urgence, etc.) parce qu’une banque centrale était là pour soutenir cette politique budgétaire⁴². Ainsi, les dépenses exceptionnelles engagées par les gouvernements pour stimuler leur économie et éviter ainsi de graves crises économiques, ont entraîné des déficits budgétaires inimaginables jusque-là, que les banques centrales (Banque du Canada, Réserve fédérale américaine, Banque centrale européenne, etc.) ont financés, non pas avec de l’argent préexistant, mais en rachetant massivement des titres d’État ; par exemple, fin mars 2020, la Banque du Canada a lancé, notamment, un vaste programme de rachats de titres de dette publique (surtout des obligations), à hauteur de 5 milliards par semaine, jusqu’à détenir plus de 35 % de l’encours total des obligations d’État, soit un pourcentage plus élevé que d’autres banques centrales⁴³. Ce type d’opérations est ce qu’on appelle l’« assouplissement quantitatif », une composante des politiques monétaires non conventionnelles.

Plusieurs observateurs en ont conclu, en particulier depuis 2020, à une transformation fondamentale de la nature de la politique monétaire, qui entame sensiblement l’indépendance des banques centrales par rapport aux pouvoirs politiques ; car, différemment des autres politiques publiques, comme, par exemple, les politiques fiscale et budgétaire, qui relèvent des gouvernements, la politique monétaire échoit aux banques centrales, en concertation (à géométrie variable) avec les pouvoirs politiques. Certains économistes, comme Jézabel Couppey-Soubeyran, pensent qu’une véritable interdépendance entre les banques centrales et les États existe aujourd’hui parce que ces derniers ont besoin d’une banque centrale pour mieux se financer et qu’inversement, les banques centrales s’appuient sur la politique budgétaire des États pour atteindre des objectifs qui sont inaccessibles avec leurs propres opérations de politique monétaire44. Dans le contexte des défis colossaux auxquels nous sommes aujourd’hui confrontés, la politique monétaire devient donc indispensable : « (d)ès lors que le déficit est utile, aujourd’hui pour favoriser le plein emploi, les services publics et la transition écologique, il faut toujours pouvoir le financer. La banque centrale et le système bancaire jouent un rôle décisif », soutiennent ainsi les Économistes Atterrés45. Au Canada, D. Bellemare réclame à nouveau actuellement une meilleure synergie entre politique monétaire et politique fiscale, à la fois pour éviter les effets pervers de la hausse des taux directeurs sur l’emploi et sur les plus vulnérables, mais aussi pour favoriser une transition équitable de l’économie vers « une cible zéro d’émission de gaz à effet de serre46 ».

L’importance, pour un pays, d’avoir sa propre politique monétaire et de pouvoir mieux l’articuler à sa politique fiscale, s’impose d’autant plus que la soutenabilité des dettes publiques dépend du degré de souveraineté monétaire des États : un pays endetté dans la devise qu’il émet, souligne Christian de Boissieu, a une plus grande marge de manœuvre qu’en cas inverse. Cette soutenabilité s’accroît aussi à mesure que la dette publique est possédée par les résidents, situation que des arrangements institutionnels peuvent stimuler.Précisons que le risque climatique est de plus en plus intégré aux indicateurs de la politique monétaire. C’est pourquoi maîtriser celle-ci permettrait de renforcer l’avantage structurel dont jouit le Québec en matière d’énergies propres.

D’autres innovations en perspective : la « monnaie numérique de banque centrale »

Une autre innovation est actuellement à l’examen dans les banques centrales : la « monnaie numérique de banque centrale » (MNBC). Envisagée notamment pour préserver le rôle de la monnaie publique dans une économie numérique, la MNBC serait la forme numérique des devises nationales. Signalons, à cet égard, que la Banque du Canada a procédé à une consultation publique concernant la mise en place au Canada d’une telle monnaie (encadré 6) ; plusieurs banques centrales, dont la Banque populaire de Chine, ont déjà mis en œuvre une version numérique de leur monnaie nationale et la majorité des banques centrales en examinent actuellement la possibilité. Le Québec restera-t-il en marge de cette innovation qui pourrait dégrader son rapport de forces avec l’État canadien ? En effet, si les citoyennes et citoyens du Canada disposaient, avec une identité numérique, d’un tel compte à la Banque du Canada (ou via les banques canadiennes), ne serait-il pas plus ardu, techniquement et politiquement, de rompre avec le pouvoir fédéral ? La question mérite attention. Car les innovations techniques ne sont jamais simplement techniques, elles ont toujours une dimension politique – on l’a vu plus haut avec l’intrication de la monnaie et du politique – et leur dimension économique est inséparable du droit et de l’éthique⁴⁷. En matière de politique monétaire, rappelle M. Aglietta, « comme cela s’est déjà produit dans l’histoire, les velléités de changement du modèle monétaire traduisent des revendications plus larges, en matière de justice, d’égalité, de répartition des pouvoirs et des richesses⁴⁸ ».

Encadré 6. Le Canada et la monnaie numérique de banque centrale (MNBC)Du 8 mai au 19 juin 2023, la Banque du Canada a procédé à une consultation publique concernant la mise en place au Canada d’une monnaie numérique de banque centrale (MNBC). L’objectif de cette consultation était « d’ouvrir le dialogue avec la population canadienne », afin d’identifier quelles caractéristiques celle-ci attend d’un dollar numérique et comment ce dernier pourrait répondre à ses « besoins dans l’avenir ». Environ 85 000 personnes se sont exprimées. Un rapport portant sur cette consultation est attendu plus tard cette année⁴⁹.

Dollar canadien numérique

• Nous étudions la possibilité d’émettre une forme numérique du dollar canadien, aussi appelée monnaie numérique de banque centrale (MNBC). […]

Qu’est-ce que le dollar canadien numérique ?

En termes simples, le dollar canadien numérique serait l’équivalent numérique de l’argent que vous avez dans votre portefeuille. Comme l’argent comptant, il servirait à acheter des choses. Mais l’avantage, c’est que vous pourriez aussi l’utiliser pour faire des achats en ligne et pour transférer des fonds à des proches. Les entreprises pourraient également s’en servir pour se payer entre elles.

Cette nouvelle forme d’argent serait émise par la Banque du Canada et offrirait des avantages similaires à l’argent comptant : sûreté, accessibilité universelle et respect de la vie privée.

Toutefois, le dollar canadien numérique ne remplacerait pas l’argent comptant. Nous allons continuer d’émettre des billets de banque aussi longtemps que les Canadiennes et les Canadiens voudront les utiliser.

Pour l’instant, nous ne voyons pas la nécessité d’un dollar canadien numérique. Mais comme le Canada pourrait en avoir besoin dans l’avenir, nous devons nous préparer.

Différences avec les cryptomonnaies

• Le dollar canadien numérique ne serait pas une cryptomonnaie (aussi appelée cryptoactif ou monnaie numérique privée). La valeur des cryptomonnaies, comme le bitcoin, varie brusquement et souvent par rapport au dollar canadien. Ces monnaies peuvent s’accompagner de frais de transaction coûteux, ont de longs délais de traitement et offrent peu de recours si les choses tournent mal. C’est pourquoi les cryptomonnaies sont généralement utilisées comme investissement plutôt que pour les achats courants.

• En comparaison, la valeur du dollar canadien numérique ne varierait pas puisqu’il serait simplement le dollar canadien ordinaire sous une autre forme, et qu’il serait garanti par la banque centrale de la même façon que l’argent comptant. Ainsi, 10 dollars canadiens numériques auraient toujours la même valeur qu’un billet de 10 dollars. Notre but est de concevoir un dollar canadien numérique qui serait rapide et peu coûteux à utiliser, comme l’argent comptant l’est aujourd’hui.

Source : extraits tirés de : Banque du Canada, 2022, Dollar canadien numérique ; https://www.banqueducanada.ca/dollarnumerique/#Prochaines-occasions-de-participer.

Le problème du déficit démocratique dans la conduite des politiques publiques

Un pays gagne aux points de vue économique, politique et démocratique, à implanter ses politiques publiques de manière décentralisée. Cela signifie que, bien que de grandes orientations puissent être établies à l’échelle d’un pays, la mise en œuvre de ces politiques repose sur un transfert de responsabilités aux échelons de gouvernement régional et local. Ce constat était clair dans les années 1980⁵⁰ et c’est toujours le cas, en particulier dans la perspective d’un Québec indépendant⁵¹. Or, une stratégie de décentralisation de la politique monétaire n’a jamais pu être réalisée au Canada⁵². Il en résulte un déni de démocratie parce que, dans le cadre du régime fédéral canadien fortement centralisateur, la prise de décision manque de transparence et est éloignée des citoyennes et citoyens. L’implication des acteurs économiques aux décisions concernant l’évolution de la politique monétaire en est fortement amoindrie. En outre, la situation actuelle contrarie directement la volonté des Québécoises et des Québécois. En effet, un sondage récent Léger-IRAI (2022) révèle qu’une majorité absolue des personnes y ayant répondu « se disent favorables à ce que l’État du Québec dispose de tous les pouvoirs nécessaires pour décider de ses propres politiques » en ce qui a trait à une « politique monétaire adaptée aux besoins de l’économie québécoise » (61 %) et à la « réglementation du secteur bancaire sur le territoire québécois » (60 %), cela sans parler des nombreux autres domaines économiques où se manifeste le même souhait de voir le Québec décider seul de ses politiques⁵³.

L’enjeu de la démocratisation du processus décisionnel gouvernant la conduite de la politique monétaire se pose de manière particulièrement aiguë en ce qui a trait aux défis de notre temps. Ce processus est-il, sur ce second plan, en adéquation avec les attentes et les besoins de la population ? D’aucuns parlent ici de l’existence actuellement au Canada d’un « déficit démocratique⁵⁴ ». Notons que ce problème de déficit démocratique, eu égard à la conduite de la politique monétaire, a été et est un sujet hautement débattu en Europe, depuis, en particulier, la période ayant précédé l’entrée en vigueur, en 1993, du traité de Maastricht, qui a conduit à la création de l’Union européenne, à l’adoption de l’euro comme monnaie commune des pays-membres ayant adhéré à la zone euro, et à l’institution de la Banque centrale européenne. La question principale à cet égard concerne à nouveau le statut d’indépendance des banques centrales, question qui, tel qu’indiqué ci-dessus, sera développée ultérieurement. L’enjeu de la démocratisation de la politique monétaire est soulevé également par le développement actuel des monnaies numériques de banque centrale, point traité plus haut, question à laquelle un Québec indépendant n’échappera pas.

Bien sûr, en matière de politique monétaire, rien ne peut garantir, qu’une fois devenu un pays, le Québec développera une politique monétaire dont les objectifs soient véritablement en phase avec les défis actuels, avec un mandat qui intègre, au-delà de la stabilité monétaire, des objectifs en matière d’emploi et de transition écologique, notamment. Cependant, disposer des pleins pouvoirs sur la monnaie et la politique monétaire via une monnaie québécoise et une banque centrale, favoriserait grandement l’atteinte de ces objectifs parce qu’à tout le moins les enjeux liés à la démocratisation de la politique monétaire pourraient être plus aisément débattus. Adopter notre propre monnaie créerait indéniablement une plus grande proximité entre les autorités monétaires québécoises et la population, les médias et les organisations de la société civile, augmenterait l’intérêt des citoyennes et citoyens pour la conduite de la politique monétaire et favoriserait leur participation active aux débats de société qu’elle soulève.

D’autres arguments en faveur d’une monnaie québécoise

D’autres arguments peuvent être avancés pour soutenir l’option de la création d’une monnaie québécoise. Certains de ceux-ci découlent des enseignements tirés de l’histoire économique récente au Québec ou ailleurs dans le monde.

Par exemple, Jean-François Lisée préconise l’adoption d’une monnaie québécoise également en raison des effets délétères des rapports de force prévalant au sein de la zone euro⁵⁵, marqués par la prédominance de l’Allemagne⁵⁶, ce qui défavorise l’économie de pays comme, indique-t-il, le Portugal, l’Espagne, l’Italie et l’Irlande : « Ils sont prisonniers d’un euro fort, leurs économies écopent. (Je ne parle pas de la Grèce, un cas à part.) Au contraire, les pays scandinaves non-membres de l’Euro s’en tirent beaucoup mieux. De plus, les pays indépendants membres de l’Union européenne doivent désormais soumettre leur projet de budget aux fonctionnaires de Bruxelles, avant de l’adopter. C’est le prix à payer pour partager une même monnaie. Voyez-vous le ministre des Finances d’un Québec indépendant aller soumettre son budget à Ottawa avant de le livrer ? Il n’en est évidemment pas question⁵⁷ ». Cela dit, il faut indiquer que les promoteurs d’un euro fort font valoir que celui-ci permet les déficits publics importants de certains pays en raison des exportations allemandes (résultat de l’innovation industrielle) qui produisent des excédents monétaires et soutiennent ainsi la valeur de l’euro fort « favorable aux consommateurs » (les produits importés coûtent moins cher). Toujours est-il qu’on peut difficilement aujourd’hui, dans le cadre de l’Union européenne, envisager l’association des États-membres de l’Europe, comme le faisaient, au Québec, les promoteurs de la souveraineté-association face à la Communauté économique européenne de l’époque.

Jacques C. Martin analyse, quant à lui, la pertinence de la création d’une monnaie québécoise dans un Québec indépendant sur la base de la « théorie des zones monétaires optimales », proposée, en 1961, par Robert Mundell⁵⁸. « Une zone monétaire optimale » (ZMO) est « un espace économique au sein duquel des taux de changes fixes (ou une monnaie unique) constituent le cadre optimal des ajustements macroéconomiques alors qu’avec les pays extérieurs à la zone le cadre optimal des ajustements est un régime de changes flottants⁵⁹ ». Selon cette approche, un groupe de pays forment une ZMO si on observe : une grande mobilité des facteurs de production, en particulier lors de « chocs asymétriques » (hausse du taux de chômage, par exemple) survenant dans l’un des pays ; une forte ouverture et une grande diversification de l’économie ; et un degré élevé d’intégration financière. À la lumière de ces critères, une union monétaire avec le Canada ne serait pas appropriée, selon J. C. Martin, car elle ne serait pas « optimale⁶⁰ », mieux vaudrait que le Québec adopte sa propre monnaie.

N. Marceau promeut la même option, considérant que des changements importants, observables tant au Québec et au Canada que mondialement, force à réviser la position défendue par le mouvement souverainiste lors du référendum de 1995⁶¹ ; ces changements sont « le mal hollandais », présenté plus haut⁶², la fréquence plus élevée des crises financières, qui augmente l’importance de disposer d’une banque centrale pouvant agir comme prêteur de dernier recours, et la naissance, depuis la fin des 1980, de nouvelles monnaies et banques centrales (28 entre 1989 et 2014, rapporte l’auteur), qui force à admettre que, pour un pays, créer sa propre monnaie est désormais une opération balisée par de nombreux précédents⁶³. Au terme d’une analyse comparée des quatre options auxquelles serait confronté un Québec indépendant, l’auteur conclut à la supériorité d’une monnaie québécoise, cela à partir de considérations relatives aux coûts qu’entraînerait le passage à l’option monétaire choisie (coûts de transition), à ceux découlant de la conversion d’une devise à une autre (coûts de transaction), à l’enjeu de l’« optimalité » de la politique monétaire, question présentée plus haut, et à celui de la stabilité financière. Signalons que N. Marceau propose un processus en trois étapes : d’abord, une union monétaire informelle avec le Canada, ensuite, la création d’une monnaie québécoise arrimée au dollar américain selon une parité fixe, et, finalement, le passage à un régime de taux de change flottant⁶⁴.

Conclusion

Il faut redonner à la monnaie et à la politique monétaire la place qui leur revient dans le débat indépendantiste en réactualisant les arguments en faveur d’une monnaie québécoise. Car, à cet égard, le Québec fait face depuis longtemps à d’importants blocages qui entravent son développement économique. En outre, examiner la monnaie et la politique monétaire permet de constater que le Québec pourrait affronter les enjeux du nouveau siècle avec beaucoup plus de facilité, de souplesse et d’ambition, s’il disposait de l’ensemble des institutions rattachées à la souveraineté monétaire (avec un meilleur arrimage entre politique monétaire et politiques gouvernementales). Car les investissements en matière de services publics et de transition économique seront énormes, les choix des États nous engageront pour des décennies et il faudra avoir les moyens de les réaliser. Or, où se situe actuellement le Québec à cet égard ? Toujours empêtré dans un statut politique qui mine sa capacité d’action et le maintient en marge des décisions prises en fonction, par ailleurs, des intérêts stratégiques d’une autre réalité nationale, il reste au milieu du gué. Dans un contexte où les politiques économiques, dont la politique monétaire, ouvrent de nouveaux horizons d’action, le Québec aurait tout intérêt à disposer de tous les moyens de son développement. À l’heure où les taux directeurs sont en forte hausse, cela est encore plus pressant. Cela sans parler du fait que toutes ces discussions sur la politique monétaire devraient s’étendre aux dimensions touchant les inégalités économiques entre les sexes et entre les classes sociales, ce que faciliterait la démocratisation de cette politique économique.

Encadré 7. Résumé : La nécessité d’accéder au pouvoir souverain de gérer la politique monétaireAu Québec, il est nécessaire d’accéder au pouvoir souverain de gérer la politique monétaire. C’est le constat auquel on arrive quand on examine les blocages dus au fédéralisme actuel par rapport au développement de l’économie québécoise ainsi que les avantages qui seraient tirés d’une monnaie qui serait la nôtre. Cela n’est possible qu’avec l’indépendance. À noter que le terme « numérique » est indiqué entre parenthèses pour signifier le fait que, dans de nombreux pays ou régions économiques, les autorités monétaires se dirigent vers la création d’une forme numérique de leur devise nationale. Il y a fort à parier qu’il en irait de même au Québec, une fois l’indépendance obtenue.

Les blocages dus au fédéralisme actuel

Le Canada renforce sa souveraineté politique en disposant de la monnaie, ce qui diminue le rapport de force politique du Québec dans le cadre de ses négociations à portée économique avec le gouvernement canadien ;

• le gouvernement du Québec est amputé d’un outil d’ajustement économique majeur qui renforce actuellement la domination économique du gouvernement du Canada sur l’ensemble des provinces ;
• la politique monétaire est gérée en fonction des réalités économiques canadiennes qui, non seulement ne représentent pas celles du Québec, mais lui sont souvent opposées ;
• le gouvernement du Québec dispose d’un ensemble incomplet et lacunaire de politiques publiques et est confronté aux intrusions systématiques du gouvernement canadien, source de dédoublement administratifs onéreux et de pertes d’efficacité ;
• le gouvernement du Canada accroît son pouvoir d’action économique en consolidant sa politique budgétaire par la politique monétaire ;
• le Canada développe des innovations technologiques (monnaie numérique de banque centrale) qui accroissent son rapport de force politique face au Québec ;
• la domination d’institutions financières situées hors du Québec pourrait être consolidée par des effets de synergie avec la politique monétaire canadienne ;
• le déficit démocratique marquant la conduite de la politique monétaire canadienne nuit à l’atteinte d’objectifs qu’il serait nécessaire de poursuivre pour faire face aux défis actuels ;

• le Canada est le seul État autorisé à intervenir dans les négociations internationales (dont celles des traités commerciaux) concernant directement ou indirectement la politique monétaire.

Les avantages d’une monnaie (numérique) québécoise dans un Québec indépendant :

• L’intégration de la monnaie aux prérogatives politiques de la souveraineté étatique au Québec renforcerait celle-ci ainsi que le lien social ;
• le gouvernement d’un Québec indépendant disposerait d’un outil d’ajustement économique majeur qui, en plus de lui offrir une flexibilité d’action, lui permettrait de poursuivre plus efficacement ses stratégies de développement économique ;
• la politique monétaire serait gérée en fonction des intérêts économiques du Québec, c’est-à-dire selon la structure industrielle et la conjoncture économique de ce dernier ;
• la cohérence de l’ensemble des politiques publiques québécoises de régulation économique ainsi que les effets de synergie existant entre elles, seraient fortement renforcés ;
• le gouvernement d’un Québec indépendant pourrait mieux faire converger sa politique budgétaire et sa politique monétaire, profitant ainsi d’un puissant levier de financement à mettre au service de la transition écologique et du développement des services publics ;
• le Québec aurait l’opportunité de prendre ses décisions en matière d’innovations technologiques dans le domaine monétaire (monnaie numérique de banque centrale) et d’échapper, à cet égard, à la mainmise du Canada ;
• un Québec indépendant profiterait des effets de synergie d’une politique monétaire avec certaines de ses institutions financières, comme la Caisse de dépôt et placement du Québec, tout comme l’intégration du risque climatique comme indicateur de la politique monétaire, renforcerait l’avantage structurel dont il jouit en matière d’énergies propres ;
• la démocratisation de la politique monétaire serait facilitée par la plus grande proximité existant entre les autorités monétaires et la population ;
• un Québec indépendant renforcerait sa position dans le cadre des négociations internationales (dont celles des traités commerciaux), en comptant, parmi ses prérogatives, la politique monétaire. 

/