Sauvegarder les terres agricoles québécoises

En 2022, lors de son allocution devant le congrès de l’UPA, le président Martin Caron s’est inquiété de constater que la moitié des transactions touchant des terres agricoles ont été réalisées par des non-agriculteurs l’année précédente. Ce constat fait également écho à une des observations de 2015 : les agriculteurs louent de plus en plus les terres qu’ils cultivent et ils les louent de plus en plus à des non-agriculteurs. Les statistiques du recensement de l’agriculture donnent quelques indications supplémentaires : entre 2001 et 2021, le nombre d’exploitations a diminué d’environ 3000 (avec une légère augmentation de 2016 à 2021) et la superficie des terres exploitée est en diminution constante depuis 2006¹.

Ultimement, nous observons deux phénomènes : il existe encore bien des terres zonées agricoles au Québec, des centaines de milliers d’hectares en fait, qui ne sont pas exploitées et deuxièmement ce nombre diminue et des terres de qualité (par leur emplacement géographique, par exemple) sont vendues et leur utilisation change (pour du logement ou autres choses). Pour le dire autrement, les agriculteurs n’ont pas les reins assez solides financièrement pour acheter en masse les terres qui se vendent au plus offrant et qui ne sont pas dans le domaine de l’agriculture. Cela s’illustre par l’augmentation du nombre de non-agriculteurs qui achètent les terres ou par l’augmentation du nombre de terres louées en plus de l’augmentation de la location à des non-agriculteurs. Cela menace le modèle d’agriculture que le Québec a privilégié, celui du propriétaire exploitant.

Il existe au Québec une commission de protection des terres agricoles. Son rôle est de déterminer, projet par projet, si la modification de zonage d’une terre agricole est légitime. Si son objectif est salutaire et que l’on peut aisément supposer que bien des hectares de terres agricoles ne sont pas aujourd’hui des champs d’asphalte grâce à elle, elle ne peut pas tout. En effet, la difficulté d’accession à des terres agricoles n’est pas d’abord le fait de leur disparition progressive, somme toute faible, mais d’abord celui de leur prix selon le rapport valeur des terres agricoles. L’UPA montre qu’entre 1990 et 2012, les prix ont quintuplé. Le rapport 2021 de financement agricole Canada (FAC) donne une variation moyenne annuelle entre 2012 et 2022 du prix des terres au Québec de 12,5 %². Cette augmentation dresse des obstacles majeurs pour la relève. Augmentant plus vite que les gains des producteurs, il est nécessairement plus difficile d’obtenir des prêts pour les nouveaux agriculteurs et se doter de terres rentables. Le coût d’acquisition dresse une barrière à l’entrée en plus d’augmenter les défis de rentabilisation. L’UPA notait d’ailleurs trois autres faits sur les ventes des terres agricoles : le nombre de transactions augmente, le nombre d’acheteurs augmente et la concentration des achats se fait plus grande. Le tout, il faut le redire, a pour conséquence que 50 % des transactions de terres ont été faites par des non-agriculteurs en 2021.

Quoique toutes les données soient disponibles à partir de ce que colligent et produisent plusieurs organisations, personne ne semblait avoir le mandat de réaliser une analyse complète de l’état des terres agricoles, de leur vente et changement d’utilisation. Le gouvernement de Philippe Couillard avait lancé un appel d’offres. C’est finalement l’UPA qui se charge elle-même d’effectuer ce travail alors que le gouvernement semble avoir abandonné l’idée.

Ainsi, la protection des terres agricoles se fait en concurrence directe avec d’autres intérêts et pas seulement ceux du milieu privé. C’est aussi l’étalement urbain et les choix des villes qui créent un espace spéculatif menaçant. Il est compréhensible que les villes veuillent se développer, surtout si le gouvernement leur demande directement et si les taxes foncières représentent la part du lion du revenu municipal. Les pressions municipales se font le relais des pressions (sociétales) à l’urbanisation pour éroder le domaine agricole. Il est nécessaire que le gouvernement donne le la sur la densité en expliquant noir sur blanc que c’est l’objectif poursuivi sur tout le territoire urbain – ce que devrait faire sa politique d’aménagement du territoire –, mais il faut aussi doter le Québec d’une vision très long terme sur la sauvegarde de ses terres. Les terres agricoles ne peuvent souffrir d’une mauvaise décision, une fois disparues sous du béton, il n’y aura plus rien à en faire. Le domaine cultivable est trop étroit (à peine 2 % du territoire total) pour tolérer le laxisme, il n’y a pratiquement pas de marge d’erreur.

Une nouvelle société d’État

Afin de se donner une vision long terme, la solution est la création d’une société des terres agricoles au Québec que l’IREC nomme, dans un rapport qu’il a produit, SADAQ (pour Société d’aménagement et de développement agricole du Québec). La raison fondamentale qui explique la nécessité pour l’État québécois et non pas le privé, qu’il soit à but lucratif ou non, de créer une telle organisation est la pensée sur le temps long. L’objectif poursuivi étant fondamental pour les siècles à venir et les intérêts privés ou même politiques étant souvent de courte vue, c’est par la création d’une société d’État, un peu à l’image d’Hydro-Québec, que nous arriverons à l’objectif.

En partant des documents de l’IREC, je propose que la mission de la SADAQ soit la suivante : en incluant les producteurs québécois dans les grandes décisions quant à l’avenir des terres agricoles, la Société a pour objectif d’assurer la vitalité et la pérennité des terres agricoles tout en soutenant la possibilité d’une relève et la diversité de la production agricole québécoise. Cette mission se décline donc en plusieurs objectifs :

– permettre et favoriser l’émergence d’une relève agricole à chaque génération ;

– mettre en valeur la totalité du territoire agricole, notamment par la régénération des terres en friche ;

– garder la vocation des terres agricoles du Québec sous contrôle de propriétaires exploitants ;

– favoriser la souveraineté alimentaire québécoise.

En espérant que ces objectifs deviennent une évidence, il est nécessaire de s’attaquer à ce qui va concrètement permettre à la société d’y arriver.

Tout d’abord, elle reprendrait le travail ce que l’UPA a commencé en agrégeant toutes les données concernant les transactions et l’état des terres agricoles au Québec. Quel est l’état de la terre, où se trouve-t-elle, qui la possède ? Si elle a été vendue, quand, pour combien, à qui, etc. ? Il faut que l’État sache ce qui se passe dans le marché pour mieux l’encadrer.

L’outil principal et nouveau de cette société serait la création d’un fonds lui permettant de faire l’achat des terres agricoles. Ce fond, il faut le supposer, serait avant tout garni par le gouvernement du Québec au départ, il pourra s’alimenter par lui-même ensuite, en partie du moins. Si ce fond peut effectivement être proposé par une organisation non gouvernementale, la différence fondamentale serait la capacité pour la SADAQ d’acheter, avec le fond, les terres agricoles avec un droit de préemption, c’est-à-dire avec un droit de priorité. Cette priorité ne serait pas accordée dans le cas où l’acheteur éventuel serait un agriculteur exploitant. Le but n’est pas d’empêcher les transferts de propriété entre agriculteurs, mais les transferts vers les personnes/organisations qui n’en sont pas et de fragiliser ainsi la position de marché des agriculteurs de métier. Cela agirait comme une forme de moratoire flexible de la vente de terres à des non-agriculteurs. En fusionnant la commission de protection des terres agricoles à la SADAQ, nous posséderions un outil capable à la fois de déterminer si un changement de zonage est souhaitable, mais aussi d’offrir une porte de sortie à la personne souhaitant vendre si l’on souhaite garder la vocation d’une terre agricole tout en offrant des conditions favorables pour la relève agricole.

Les terres acquises par la société pourraient être offertes aux agriculteurs de deux manières : par la vente ou par la location grâce à un bail de type emphytéotique. Il est pensable par exemple que des terres en friche soient louées à des prix extrêmement faibles après une acquisition par la SADAQ en échange d’une remise à niveau des terres, la location d’outil pour ce faire est aussi imaginable. La société n’a pas d’intérêt à s’enrichir si ce n’est que pour augmenter l’argent disponible pour l’achat de futures terres, les prix de location seront donc bien inférieurs au prix du marché. Il est d’ailleurs possible de penser que des investisseurs privés auraient alors intérêt à se départir de leurs terres si ces dernières perdent de la valeur par la baisse des coûts proposée par la SADAQ, ce qui serait une bonne nouvelle.

La SADAQ devra documenter et proposer des solutions aux problèmes des terres en friche. Laisser à l’abandon des terres à des fins de changement de vocation ne devrait pas être encouragé, mais puni (peut-être par un jeu fiscal). Après récupération de ces terres, les baux emphytéotiques faciliteront leur remise à niveau par l’obligation contractuelle qu’ils introduiront en échange des faibles loyers et – pourquoi pas ? – de l’usage d’outils et d’équipements nécessaires au défrichage que pourrait posséder la société à des fins de location.

D’autres moyens pour arriver aux objectifs nommés existent. Notons que la société pourra travailler avec la Financière agricole du Québec afin d’aider la relève agricole que ce soit par les terres, mais aussi par l’argent du fond qui pourrait garnir les coffres d’aides aux nouveaux agriculteurs.

À partir du moment où ce qui anime le gouvernement est une forme ou une autre de protection des intérêts nationaux et que la question écologique est dite fondamentale, il apparaît surprenant que ce sujet ne soit pas sur toutes les lèvres au salon bleu.