Le choix des mots n’est jamais innocent surtout lorsqu’il s’agit de désigner un régime constitutionnel. Non seulement la constitution canadienne a été votée par un parlement étranger et ne fut jamais ratifiée par la population canadienne, mais la désignation du nouveau système politique entretient la confusion des genres. Ceux qu’on a appelés les Pères de la « Confédération » n’avaient pas, semble-t-il, une idée très claire de la nature des nouvelles institutions qu’ils désiraient mettre au monde. Fait encore plus paradoxal, pendant plus d’un siècle après la naissance de la confédération, les élites politiques ont continué à entretenir la confusion lexicale dans le choix des mots pour désigner la nature du régime politique canadien. Le Canada est-il une confédération ou une fédération ?
Le gouvernement canadien s’apprête à célébrer en 2017 le 150e anniversaire de la fondation juridique du Canada par l’adoption au parlement de Westminster de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui tient lieu de constitution au Canada. On évoquera à satiété les origines de la Confédération canadienne dans de nombreux colloques et dans les messages publicitaires incitant les Canadiens à célébrer cette « confédération ».
Dans une recherche lexicométrique portant sur les discours du trône canadiens de 1867 à 2011[1], nous avons constaté que le Canada n’est jamais désigné par le vocable fédération jusqu’en 1977, mais par celui de confédération. Les discours du trône reflètent la quintessence de la vie politique canadienne et sont révélateurs de l’évolution idéologique de la société canadienne puisqu’ils contiennent toutes les intentions législatives du gouvernement et témoignent des problèmes que doivent résoudre les autorités politiques. Ils sont donc particulièrement représentatifs de l’histoire politique.
Ce fait lexical nous paraît particulièrement significatif d’un changement dans la représentation du régime politique canadien puisque le mot fédération apparaît précisément après l’arrivée au pouvoir du Parti québécois en 1976. Trudeau annonce alors des propositions de réforme de la fédération canadienne. Toutefois, la nature fédérale du régime canadien est bien affirmée tout au long de l’histoire non pas par l’emploi du substantif, mais par celui du qualificatif « fédéral » qui revient à 306 reprises le plus fréquemment en association avec les vocables gouvernement, parlement, tribunal, conférence, élections. On peut donc attester une bizarrerie lexicale puisque les institutions prises séparément sont définies comme fédérales alors que l’ensemble formerait une confédération.
Les manuels de science politique établissent une distinction claire et nette entre le concept de fédération et le concept de confédération. Sur le plan de la doctrine constitutionnelle, confédération et fédération ne sont pas interchangeables. Une confédération est une union d’États indépendants qui ont, par un ou plusieurs traités, délégué l’exercice de certaines compétences à des organes communs destinés à coordonner leur politique dans un certain nombre de domaines, sans constituer cependant un nouvel État superposé aux États membres. Dans une confédération, la souveraineté appartient exclusivement (ou principalement) aux entités qui composent l’ensemble.
Dans le cadre d’une confédération, les États restent souverains dans leurs relations internationales, mais ils décident par traité diplomatique convenu entre eux de coordonner leurs actions dans certains domaines. Les décisions des organes communs, composés de représentants des États confédérés sont prises à l’unanimité, aucune décision ne peut être imposée à un État sans son consentement[2].
Dans une fédération, le pouvoir est partagé entre l’État fédéral et les États fédérés ; mais la souveraineté est uniquement détenue par le gouvernement fédéral. Dans une fédération, le pouvoir central peut imposer ses décisions aux parties constituantes et les États fédérés ne possèdent pas la compétence de la compétence, c’est-à-dire la souveraineté.
Et pourtant au Canada, pendant plus d’un siècle, les élites politiques ont entretenu la confusion lexicale dans le choix des mots pour désigner la nature du régime constitutionnel. Même un juriste réputé comme Jean Charles Bonenfant utilise les deux termes indifféremment. Il explique qu’aussi bien en français qu’en anglais on utilisait « au hasard » les mots confédération, fédération et union dans les débats qui furent à l’origine de la nouvelle constitution canadienne de 1867. « En général, écrit-il, ils utilisaient le mot fédération pour désigner un système qui ne serait appliqué qu’aux deux parties du Canada-Uni et ils l’opposaient à la Confédération de toutes les colonies[3]. »
Le contresens dans la caractérisation du régime canadien est étonnant si on tient compte du contexte où eurent lieu les débats sur la nouvelle constitution, car un des facteurs qui a poussé à l’unification des colonies britanniques de l’Amérique du Nord fut la guerre de sécession américaine (1861-1865) qui résultait d’une divergence d’interprétation de la constitution américaine. À l’origine, les 13 États qui s’associèrent dans un Congrès continental pour former les États-Unis étaient des États souverains qui s’étaient émancipés de la Grande-Bretagne par la guerre d’indépendance (1774-1781). Ils formèrent donc une Confédération en 1781 créant un embryon de pouvoir central qui devait obtenir le consentement de tous les États avant de pouvoir agir. Ce système s’avéra impraticable et suscita une révision constitutionnelle à la Convention de Philadelphie en 1787. Cette nouvelle constitution tentait de concilier le renforcement du pouvoir central et le maintien de la souveraineté des États constituants. On pensa résoudre le dilemme entre efficacité gouvernementale et respect de la souveraineté des États membres en adoptant le principe de la séparation des pouvoirs et celui de la représentation égale des États au Sénat. Mais le processus de fédéralisation était en marche et l’État central établit peu à peu ses prérogatives.
La question de l’esclavage révélera la fragilité de cet arrangement constitutionnel. S’appuyant sur la logique confédérale qui avait été à l’origine des États-Unis, les États sudistes prétendaient que les États possédaient le droit de se prononcer sur les problèmes qui les concernaient et qui touchaient leurs intérêts. Ils estimaient qu’en cas de désaccord avec le gouvernement fédéral, ils pouvaient faire sécession, car les États-Unis étaient pour eux une confédération. Les unionistes refusaient cette logique, car les États-Unis étaient une fédération.
Les élites politiques canadiennes ne pouvaient ignorer les débats constitutionnels de leur voisin du sud d’autant plus que c’est pour mieux se défendre d’une éventuelle invasion américaine qu’ils désiraient regrouper les colonies britanniques. Les autorités coloniales craignaient les représailles possibles des États du nord victorieux puisque Londres avait soutenu les États sécessionnistes. En conséquence, ils désiraient améliorer la défense des colonies en les unifiant. Compte tenu du contexte de la fin de guerre civile américaine (1861-1865) et de ses enjeux, l’hypothèse de l’ignorance des « constituants canadiens » semble peu plausible. Ceux qu’on appelle les Pères de la Confédération connaissaient le système politique américain et le critiquaient pour son manque de centralisation, ce défaut ayant été à leurs yeux à l’origine de la sécession des États sudistes. Ils craignaient en conséquence les conflits entre les niveaux de gouvernement. On cherchait donc à faire du Canada un pays centralisé où les prérogatives du gouvernement fédéral lui conféraient une autorité tutélaire sur les provinces. John A. Macdonald pouvait donc soutenir que le système canadien offrait tous les avantages d’une union législative[4]. Les provinces étaient soumises au pouvoir de l’État central en raison du droit de veto des lieutenants-gouverneurs sur les lois provinciales, du pouvoir de désaveu, du pouvoir déclaratoire, du pouvoir de nomination des juges et des sénateurs et des officiers de la Couronne attribué au premier ministre canadien, des pouvoirs résiduaires, du pouvoir de lever tous les types d’impôts, du pouvoir de légiférer pour le maintien de l’ordre, etc. Cet état de subordination est bien attesté par le vocabulaire anglais qui désigne le gouvernement central par l’expression « senior government » et les gouvernements provinciaux par « junior government ». Enfin, les colonies n’avaient jamais été dépositaires de la souveraineté comme l’avaient été les États américains grâce à la conquête de leur indépendance. Le modèle de gouvernement adopté en 1867 ne correspond nullement aux principes d’une confédération. On peut donc s’interroger sur les sources de cette confusion entre « confédération » et « fédération » pour désigner le système politique canadien.
L’ambiguïté constitutionnelle canadienne
Comment expliquer la confusion lexicale qui traverse l’histoire politique canadienne ? Comment les dirigeants politiques canadiens qui ont négocié la constitution de 1867 ont-ils caractérisé la nature du régime politique canadien ?
Un des précurseurs de la constitution de 1867, Joseph-Charles Taché, qui peut être considéré comme le premier constitutionnaliste canadien-français, proposa dès 1857 un projet d’union fédérale. Il publia un livre intitulé : Des provinces de l’Amérique du Nord et d’une union fédérale (Québec, J.T. Brousseau, 1858). Il aurait influencé la rédaction des résolutions de Québec adoptées à l’automne 1864 qui définiront les grandes lignes de la nouvelle constitution canadienne. Taché réfère dans le même paragraphe aux deux concepts : il emploie l’expression « Pacte de la confédération des provinces anglaises de l’Amérique du Nord » et « Pacte fédéral » : « Le pacte fédéral reposerait sur le principe de la délégation perpétuelle et inaltérable des pouvoirs des gouvernements séparés des provinces au gouvernement général, dans la mesure d’attributions distinctes établies en vertu d’une constitution écrite[5]. » Si on suit sa logique, ce sont les provinces qui seraient à la base de la confédération puisqu’elles délèguent des pouvoirs au gouvernement général. Mais contrairement à l’esprit d’une véritable confédération, cette délégation de pouvoir devient perpétuelle et inaltérable ce qui nous ramène au fédéralisme. Son raisonnement n’est pas compatible avec les pouvoirs d’une colonie dans un cadre monarchique où la souveraineté n’appartient pas aux colonies, mais à la métropole. On ne peut donc pas déléguer ce que l’on n’a pas. Si on définit la souveraineté comme étant le pouvoir de décider en dernière instance, alors la meilleure preuve de la non-souveraineté des colonies canadiennes, c’est le fait que la loi de 1867 n’incluait pas dans la constitution canadienne le pouvoir d’amender sa propre constitution. Ce pouvoir est conservé à Londres.
Au début des négociations entre les représentants des colonies britanniques qui eurent lieu à Charlottetown en septembre et à Québec en octobre 1864, on utilisait principalement les termes « fédération » et « union législative » pour désigner l’architecture institutionnelle désirée. Charles Tupper, qui a laissé des notes de ces rencontres, relate ses discussions avec Galt et explique qu’une union fédérale pourrait accorder une trop grande indépendance au Bas-Canada et qu’il était plutôt favorable à une union législative qui donnerait l’autorité suprême au gouvernement central[6]. Le lieutenant-gouverneur du Nouveau-Brunswick va dans le même sens. Arthur H. Gordon, qui est partisan d’une union des provinces maritimes, commente dans une lettre les délibérations en employant le concept de fédération. Il s’oppose implicitement à une éventuelle confédération :
That the controling power should rest in the federal legislature and that the federal and local Assemblies should not be of coequal independance and authority is in my opinion the main point to attain[7].
Les résolutions adoptées à la conférence de Québec se réfèrent au concept de fédération et évoquent les « federal provinces ». L’idée de confédération est absente.
Antoine-Aimé Dorion, le chef du Parti rouge réagit aux résolutions de la conférence de Québec dans son manifeste aux électeurs d’Hochelaga. Il a bien identifié l’astuce conceptuelle consistant à cacher la réalité d’un gouvernement central fort sous une appellation fausse :
Ce n’est donc pas une confédération qui nous est proposée, mais tout simplement une union législative déguisée sous le nom de confédération, parce que l’on a donné à chaque province un simulacre de gouvernement sans autre autorité que celle qu’il exercera sous le bon plaisir du gouvernement général[8].
Il dénonçait le pouvoir de désaveu des lois provinciales ainsi que le pouvoir d’adopter des mesures d’intérêt général détenus par le gouvernement central. Antoine-Aimé Dorion connaissait le vrai sens de la confédération lorsqu’il se déclarait en faveur d’une confédération unissant seulement le Haut et le Bas-Canada, « mais une Confédération réelle, donnant les plus grands pouvoirs aux gouvernements locaux et seulement une autorité déléguée au gouvernement général[9]. » Or, à ses yeux, le projet de constitution élaboré dans les résolutions de la conférence de Québec ne correspondait pas à ce concept.
Mais pour qu’il y ait confédération, il faut que les différents États liés entre eux par des mesures d’intérêt général conservent leur indépendance propre pour tout ce qui concerne leur gouvernement intérieur. Or, quelle indépendance les différentes provinces réunies sous la constitution proposée conserveront-elles avec un gouvernement général exerçant une autorité souveraine, non seulement sur les mesures d’intérêt général, mais encore sur la plupart des questions de régie interne et un contrôle direct sur tous les actes des législatures locales[10].
Le contresens semble provenir de la conférence de Londres tenue en décembre 1866 où les délégués reprirent les discussions sur les résolutions de la conférence de Québec. Le 13 décembre, on aborda la question de l’appellation de la nouvelle constitution et on décida de remplacer le terme fédération qui était inscrit dans la 2e résolution de Québec par le terme confédération. Cette résolution stipulait que :
In the Federation of British North American provinces, the system of government best adapted under the existing circumstances to protect the diversified interests of the several provinces and secure efficiency, harmony and permanency in the working of the Union, would be a general government charged of matters of common interest of the whole country[11]…
Le procès-verbal de cette réunion indique que la proposition de modification fut faite par Charles Tupper : « Mr. Tupper proposed “Confederation” in lieu of “Federated provinces[12]”. » Dans les résolutions de Londres, on trouve donc le terme confédération qui désigne « a federal union ». La naissance de la confédération se fit donc dans l’ambiguïté conceptuelle ce qui permettait une grande diversité d’interprétations.
La théorie du pacte entre les deux peuples fondateurs
Les intellectuels canadiens-français réfèrent principalement au concept de confédération pour définir les institutions politiques du Canada en interprétant l’Acte de l’Amérique du Nord britannique comme un pacte entre les deux peuples dits fondateurs. En soutenant que la Confédération canadienne est le résultat d’une entente ou d’un pacte entre les provinces et entre les deux « races », les nationalistes canadiens-français tentent de légitimer la primauté des pouvoirs des provinces sur ceux du gouvernement central ainsi que l’égalité des droits entre les francophones et les anglophones. Pour légitimer le principe de l’autonomie provinciale, ils soutiennent que ce sont les provinces qui ont créé le gouvernement fédéral ce qui correspondrait au modèle d’un État confédéral. Cette théorie fut d’abord formulée par le juge Loranger en 1883. Elle sera reprise et utilisée politiquement par Honoré Mercier qui fera de l’autonomie provinciale le cheval de bataille des nationalistes. La conséquence de cette thèse était de justifier le droit de veto des provinces sur les modifications à la constitution canadienne.
Henri Bourassa systématisera cette interprétation du Canada fondé sur un pacte entre les deux peuples fondateurs afin d’endiguer la montée de l’intolérance à l’endroit des Canadiens français et l’intensification de l’immigration soutenue par le gouvernement fédéral pour noyer la population française. Il écrit : « Nous sommes partie contractante à deux conventions, l’une nationale et l’autre politique ; et nous devons veiller d’un œil jaloux à l’intégrité de ces traités. » Plus tard, il complètera en disant : « La Confédération, on ne saurait trop le rappeler, fut la résultante d’un contrat national[13] […] d’un pacte entre les deux races, d’une entente entre diverses provinces[14]. » Penser la Confédération comme le fruit d’un traité relève du principe confédéral, mais il s’agit d’un mythe à finalité politique.
À l’occasion du soixantième anniversaire de la Confédération canadienne, la revue L’Action française, réfère explicitement à la thèse du pacte entre les deux nations. Son inspirateur, Lionel Groulx, soutenait que la Confédération n’aurait pu être adoptée sans l’accord du Bas-Canada. Groulx disait en ce sens : « La Confédération, c’est nous qui l’avons voulu » : « Sans le Bas-Canada, une fédération des provinces maritimes se pouvait constituer ; nullement une Confédération canadienne… La Confédération canadienne dépend au premier chef du Bas-Canada[15]. » Groulx voit la constitution de 1867 comme un contrat signé entre partenaires, entre « associés politiques » : « La nature même du contrat fédératif, le Canada français seul ou presque seul le déterminera… Si l’alliance de 1867 devint un pacte fédératif plutôt qu’une fusion de provinces, ce fut chose exigée tout d’abord par le Canada français[16]. »
La thèse du pacte ou du contrat est aussi formulée clairement par Antonio Perreault :
L’idée dominante de la Constitution de 1867 c’est celle d’un contrat, d’un traité entre deux races, la française et l’anglaise, deux communautés religieuses, l’une catholique, l’autre protestante. La base de cette union fut l’égalité parfaite de traitement entre les deux groupes ethniques consentant à signer cette convention politique[17].
L’idée de Confédération est exprimée explicitement par les références au traité qui aurait été signé ce qui implique des partenaires égaux jouissant de leur souveraineté. Cela correspond bien à ce qu’est une confédération, mais n’est nullement attesté dans les textes juridiques ni sur le plan des pratiques politiques qui bafouèrent allégrement le principe d’égalité entre les deux peuples fondateurs, en particulier quant au respect des minorités francophones.
La théorie du pacte entre les deux nations atteindra le point oméga de son influence avec la création de la Commission d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme dirigée par André Laurendeau et Davidson Dunton. L’arrivée au pouvoir de Pierre Trudeau et de sa politique d’intransigeance mit un terme à la vision binationale du Canada. Pour endiguer la montée du nationalisme québécois et combattre l’idée d’un statut particulier pour le Québec comme le réclament les libéraux provinciaux de Jean Lesage à Claude Ryan, il impose une fin de non-recevoir aux ambitions autonomistes du Québec : « Finies les folies » s’exclame-t-il. Il instaure le bilinguisme et le multiculturalisme. Par souci de cohérence et pour bien marquer l’affirmation du nationalisme canadien, Trudeau abandonne l’emploi du concept de confédération et appelle les choses par leur nom en définissant le Canada comme une fédération.
Conclusion
L’ambiguïté dans la définition de la constitution canadienne est le résultat d’un double discours qui est lui-même tributaire des conflits ethniques qui ont traversé l’histoire du Canada. Pour les politiciens canadiens-français comme Cartier, le soutien à la nouvelle constitution adoptée en 1867 est lié à l’obtention d’un niveau de gouvernement contrôlé par les Canadiens français au Québec ce qui incarnait une forme de dualité nationale. Pour les élites politiques canadiennes-anglaises, il s’agissait plutôt de doter les colonies britanniques d’un gouvernement central fort capable de mettre fin aux régionalismes qui se manifestaient dans les Maritimes et au Québec afin de construire une nation canadienne et de résister éventuellement à l’envahisseur américain. L’idée de confédération correspondait bien au projet des premiers alors que celle d’union fédérale confortait le projet des seconds.
Le mot « confédération » ne pouvait pas être utilisé pour caractériser la distribution des pouvoirs ou encore l’origine de la souveraineté puisque le Canada est une monarchie et surtout une colonie ce qui implique que la souveraineté ou le pouvoir constituant est ailleurs. Il n’y a donc pas souveraineté des entités regroupées. Mais ce concept sert à décrire le processus d’unification politique de ces colonies. Il reprend le projet d’union qui était au cœur des luttes politiques canadiennes depuis 1822 et qui visait la minorisation politique des Canadiens français. Le Canada n’a jamais été une confédération au sens politique du terme, mais cette appellation a joué un rôle idéologique en entretenant le mythe d’un pays binational. L’histoire du Canada est une démonstration éloquente de l’efficacité d’une illusion.
