@2024 L’Action nationale
Le 6 septembre 2017, le gouvernement catalan annonçait après des mois de préparation que se tiendrait un référendum sur l’indépendance de la Catalogne le 1er octobre de la même année. Depuis, un conflit ouvert oppose la coalition indépendantiste au pouvoir à Barcelone, menée par le président Carles Puigdemont du Parti démocratique de Catalogne (PdeCAT), au gouvernement espagnol commandé par Mariano Rajoy du Parti populaire (PP). Cette crise politique marque l’aboutissement d’une décennie marquée par une vive montée des tensions entre les Catalans, désireux d’obtenir davantage de pouvoirs économiques et de reconnaissance symbolique, et une Espagne qui leur a systématiquement refusé toute concession.
Au moment où paraîtra cet article, la situation ne sera probablement pas encore réglée. En effet, malgré la tenue effective du scrutin le 1er octobre et ses résultats écrasants en faveur de la souveraineté (90 % de oui pour une participation de 43 % de la population votante), l’indépendance n’a pas été unilatéralement déclarée et l’Espagne a annoncé son intention ferme d’appliquer l’article 155 de la constitution, ce qui se traduira par la suspension de l’autonomie du gouvernement catalan et la dissolution du parlement régional afin de provoquer des élections anticipées.
On peut néanmoins d’ores et déjà esquisser quelques réflexions sur la logique du déroulement des récents événements. C’est ce que je propose de faire, en détaillant plus spécifiquement la stratégie espagnole pour contrer l’indépendantisme catalan entre le 6 septembre et le 21 octobre, soit entre l’annonce du référendum et la suspension de l’autonomie de la Generalitat. Cette approche m’apparaît pertinente au regard des lecteurs québécois et canadiens pour deux raisons : d’une part, à l’inverse du Canada et du Royaume-Uni lors des référendums québécois de 1980 et 1995 et du scrutin écossais de 2014, l’Espagne a d’emblée refusé de reconnaître la possibilité que se tienne une consultation publique. Cet aspect déterminant du conflit actuel diffère de ce qu’on a pu observer dans les pays du Commonwealth ; d’autre part, les médias québécois ont essentiellement traité de la question du point de vue catalan, et les médias canadiens en ont à peine glissé un mot.
Pour parvenir à mettre en lumière les différents aspects de la stratégie espagnole, je traiterai de la crise politique en trois phases chronologiques, chacune marquée par des nuances dans l’attitude de Madrid face à ce qu’elle appelle le desafío indenpendista, le « défi indépendantiste ». Les réflexions que je proposerai sont nourries par une observation directe des événements entre le 23 septembre et le 3 octobre 2017, par des contacts réguliers avec des interlocuteurs espagnols et catalans, de même que par une lecture assidue du El País et de la Vanguardia, respectivement les principaux quotidiens généralistes de Madrid et Barcelone.
Avant d’entrer dans le vif du sujet, il faut attirer l’attention du lecteur sur un caractère spécifique au conflit catalan : dans les dernières années, tant Madrid que Barcelone ont profité d’une dynamique de confrontation pour consolider leurs appuis internes. Dans le contexte national des élections de 2015 et de 2016, Mariano Rajoy a rallié les conservateurs espagnols avec la promesse d’adopter la ligne dure face aux Catalans. Or, l’adoption de la ligne dure par Madrid est un des principaux moteurs de l’indépendantisme catalan, en chute progressive entre 2012 et 2017. Cette dynamique conditionne structurellement les stratégies madrilène et barcelonaise.
La première réponse madrilène à l’indépendantisme catalan fut d’emprunter la voie des tribunaux. Dès le lendemain de l’annonce officielle de la tenue d’un référendum d’autodétermination, la cour constitutionnelle espagnole le déclarait illégal et anticonstitutionnel. La non-reconnaissance de la légalité du scrutin est dès lors devenue le principe fondamental justifiant l’action du gouvernement Rajoy, ce qui explique la désertion complète du champ politique par Madrid entre le 7 septembre et le 1er octobre.
Aux yeux du gouvernement Rajoy comme pour ses alliés des partis d’opposition en Catalogne, toute campagne en faveur du « non » aurait constitué une reconnaissance de facto de la validité du référendum catalan. Les opposants à l’indépendance se sont donc murés dans le silence, tandis que la police avait la tâche d’arracher des murs de la ville les affiches de propagande référendaire, qui étaient d’ailleurs aussitôt remplacées. Cette situation a non seulement permis aux partisans du « oui » d’occuper la grande majorité de l’espace public et médiatique, mais aussi d’augmenter leurs appuis en protestant contre le comportement antidémocratique de Madrid.
La prédilection madrilène pour la voie judiciaire s’est surtout fait sentir au moment des événements du mercredi 20 septembre. Une dizaine de jours avant le scrutin, des unités de la Guardia civil sont entrées dans les bâtiments du gouvernement catalan pour y arrêter 14 hauts fonctionnaires et responsables du gouvernement chargés d’organiser le référendum et y mener une quarantaine de perquisitions. Un million de tracts et 10 millions de bulletins de vote ont été saisis pour empêcher la tenue du scrutin. Arguant que le matériel référendaire avait été financé par les fonds publics, le gouvernement Rajoy a annoncé qu’il suspendait le versement des subsides à l’exécutif catalan (1,6 milliard d’euros) et qu’il prenait dorénavant en charge le paiement des fonctionnaires et fournisseurs de la Generalitat.
Il faut s’arrêter sur cet événement, qui constitue à plusieurs égards un accélérateur majeur du conflit. En effet, une importante mobilisation catalane, quasi immédiate, a empêché les officiers de la Guardia civil de sortir des bureaux du gouvernement avec leurs prisonniers et le matériel saisi pendant la nuit, jusqu’à ce que les Mossos d’Esquadra les escortent à l’extérieur au petit matin. Les instigateurs de la manifestation de protestation étaient Jordi Cuixart et Jordi Sànchez, les présidents des puissantes organisations civiles Omnium cultural (OC) et Assemblea nacional catalana (ANC) qui agissent comme locomotives du mouvement indépendantiste. Selon les propos rapportés à la Vanguardia par une des personnes arrêtées ce jour-là, la mobilisation citoyenne aurait empêché la Guardia civil de multiplier les perquisitions et les arrestations. Le retentissement médiatique de cet événement, qui a semé l’émoi dans toute la communauté internationale, fut tel que les caméras du monde entier se braquèrent sur la Catalogne et le référendum, relativement ignorés jusque-là.
L’échec médiatique de l’opération du 20 septembre a donné l’avantage au « sí » et a marqué un certain temps d’arrêt auprès du gouvernement espagnol. Pendant la semaine précédant le référendum, celui-ci a consacré l’essentiel de son temps à organiser la coordination des unités policières chargées d’empêcher la tenue du scrutin. Dans un premier temps, Madrid a envoyé des renforts à ses forces de l’ordre sur place à Barcelone, déjà plus nombreuses que d’ordinaire en raison de l’attentat tragique du 17 août. Le gouvernement Rajoy a suspendu une épée de Damoclès au-dessus de l’exécutif catalan, 6 000 membres de la Guardia civil et de la Police nationale prenant quartier dans trois immenses paquebots stationnés dans le port (d’un l’un, aux couleurs des Looney Tunes, n’en finissant pas d’attirer les railleries des Catalans) en attendant les ordres de Madrid. Au même moment, des unités policières sillonnaient le territoire catalan à la recherche des urnes destinées à recueillir les bulletins de vote, mais sans succès. Les mesures de suspension des sites Internet catalan proréférendum ont été plus réussies, l’accès aux pages Web de groupes comme l’ANC ou aux sites donnant les directives pour le scrutin devenant impossible.
Madrid s’est en outre employé à s’assurer le support des Mossos d’Esquadra, la police catalane dépendant de la Generalitat. Le colonel de la Guardia civil et directeur de la coordination du Secretaría de Estado, Diego Pérez de Los Cobos, a convoqué le 25 septembre les Mossos et la Guardia urbana (service de police municipale de Barcelone) à une réunion de planification stratégique. En théorie, ces deux corps de police devaient se ranger sous l’autorité de la Guardia civil et répondre aux ordres de Madrid. Mais dès le départ, le chef des Mossos, le major Josep Lluís Trapero Álvarez s’est montré distant, envoyant des subalternes à des réunions où la Guardia civil l’avait personnellement convié. Le major a de surcroît publiquement critiqué le fait que ce soit Los Cobos, un représentant du Ministerio del Interior espagnol, soit chargé de la coordination des opérations, plutôt que les Mossos eux-mêmes. Le colonel Los Cobos a néanmoins contraint les Mossos d’Esquadra à déclarer qu’ils respecteraient les directives de l’Intérieur, tel que l’a ordonné la Fiscalia (mot désignant communément le ministère de la Justice espagnol).
Quelques jours avant le référendum, les Mossos reçurent l’ordre formel de fermer et sceller les bureaux de vote. Le major Traperos a ordonné d’y obéir autant que faire se peut, à condition que soient respectées la paix et l’intégrité physique des Catalans. Le jour du scrutin, les Mossos ont fermé les points de vote où il n’y avait personne, refusant d’intervenir lorsqu’ils constataient qu’une mobilisation citoyenne leur interdisait l’accès aux bureaux de scrutin. Constatant que la police catalane n’allait pas véritablement empêcher la tenue du scrutin, le commandement espagnol a décidé de prendre les choses en main : c’est en faisant charger les troupes antiémeutes de la Police nationale que Madrid entendait faire obstacle au vote. Nul besoin de décrire ici en détail les conséquences de cette décision : les images de violence prises dans la Barceloneta, à l’institut Pau Claris et dans la ville de Gérone, bastion indépendantiste dont Carles Puigdemont a été le maire, ont fait le tour du monde, décrédibilisant le gouvernement espagnol sans enrayer le plébiscite référendaire.
Au terme de cette première phase du conflit, l’utilisation exclusive de la force policière et de la voie des tribunaux marqua un double échec pour Madrid : échec d’empêcher le référendum d’abord, échec en ce qui concerne la stratégie de communication et l’image internationale ensuite.
Au lendemain du référendum, le camp du « sí » était galvanisé par le résultat écrasant du scrutin. Profitant de l’initiative, les principales associations syndicales catalanes décidèrent de déclencher une grève générale le mardi 3 octobre. Ce jour-là, la Catalogne tout entière fut paralysée par des actions de protestation. Dans toutes les villes, les manifestants se regroupaient devant les commissariats pour protester contre la violence policière.
La première réaction de Madrid fut de se justifier auprès de ses alliés européens, arguant que ses actions respectaient la loi et qu’il s’agissait pour l’Espagne de défendre l’État de droit. Le gouvernement Rajoy demanda en outre à l’Union européenne de ne pas s’immiscer dans le conflit comme le demandait expressément Puigdemont. Fondée sur des principes antinationalistes, l’UE a certes critiqué la violence policière exercée par Madrid, mais s’est prononcée en faveur du maintien de l’unité espagnole. À l’intérieur de l’Espagne, le gouvernement Rajoy fut autant critiqué que félicité, et seul le parti de gauche Podemos s’est franchement opposé à la feuille de route de l’exécutif.
Forte du support européen et espagnol, Madrid avait désormais l’avantage dans le conflit, puisque la balle était dans le camp du gouvernement Puigdemont, dont la stratégie reposait sur une médiation européenne. Au point de vue légal, Mariano Rajoy pouvait tendanciellement se contenter de brandir la menace de recourir à l’article 155 de la constitution dans l’éventualité où les indépendantistes catalans choisiraient la voie de la DUI, déclaration unilatérale d’indépendance.
Madrid s’est ensuite assuré d’avoir le soutien symbolique de la royauté. Le 3 octobre au soir, dans un de ses rares discours à la nation, le roi Felipe VI a violemment fermement condamné les agissements des autorités catalanes, stipulant qu’« avec leurs décisions, elles ont porté atteinte de manière systématique aux normes approuvées légalement et légitimement, faisant preuve d’une déloyauté inadmissible vis-à-vis des pouvoirs de l’État ». Dans ce contexte, il appuyait les mesures étatiques visant à ramener l’ordre en Catalogne. Ce discours qui se voulait un appel à l’unité fut très mal reçu des Catalans, qui nourrissent une haine séculaire à l’encontre de la dynastie des Bourbons qu’ils considèrent comme responsable de leur intégration à l’Espagne suivant la défaite de la Diada.
En réaction à l’allocution royale, Carles Puigdemont a affirmé le lendemain que la déclaration de l’indépendance catalane n’était qu’une question de jours. Le 5 octobre, le tribunal constitutionnel espagnol a donc suspendu préventivement la séance du 9 octobre du parlement catalan, au cours de laquelle le président Puigdemont devait déclarer l’institution de la République. Prenant acte de ce jugement, celui-ci annonça qu’il se prononcerait le 10 octobre à 18 h.
Le camp espagnol disposait donc d’un délai de cinq jours, et il sut le mettre à profit en investissant pleinement le champ politique. Alors que le camp du non avait été invisible pendant toute la période préréférendaire, de grandes manifestations appelant à l’unité de l’Espagne furent organisées avec un succès monstre à Madrid et à Barcelone. Une centaine d’autobus furent nolisés pour amener des supporters de l’unité espagnole pour manifester au cœur de Barcelone. Ces manifestations ont rompu le monopole de l’espace public que détenaient alors les indépendantistes, ce qui a permis à la presse espagnole et étrangère de clamer que la « majorité silencieuse » sortait de son mutisme.
La pression la plus forte et la moins attendue sur le mouvement indépendantiste est cependant venue du milieu des affaires, pour une part réticent à l’indépendance. Le bal a commencé lorsque deux grandes banques catalanes, Caixa Banc et Sabadell (respectivement première et quatrième banque de la région) ont déclaré le 5 octobre qu’elles transféraient leur siège social à Alicante, de peur que l’instabilité politique ne réduise leur profit. Madrid a immédiatement réagi en produisant un décret facilitant le déplacement des sièges sociaux des banques et entreprises sur le territoire espagnol en les dispensant de l’obligation d’obtenir l’approbation des actionnaires.
L’hémorragie fut immédiate. Par effet d’entraînement, plus de mille entreprises ont décidé de relocaliser leur siège social. Les médias espagnols et catalans n’ont pas hésité à parler d’un « effet Montréal », évoquant l’expérience historique de la migration des entreprises de la métropole québécoise vers Toronto. La chambre de commerce de Barcelone, ville dont la prospérité dépend pour une bonne part du tourisme, a commencé à se plaindre du manque à gagner économique. Jouant habilement sur les tableaux politique et économique, le gouvernement espagnol a théâtralement revu ses prévisions de croissance à la baisse, laissant planer au-dessus de la Catalogne le spectre de la récession. Même si dans les faits le transfert des sièges sociaux ne s’est généralement pas accompagné d’une perte d’emploi, l’impact symbolique de ces mouvements fut retentissant.
Cette situation a été très déstabilisante pour le PdeCAT, la formation de centre-droite représentant traditionnellement la bourgeoisie d’affaires catalane. Celle-ci a commencé à faire pression sur Carles Puigdemont pour qu’il négocie une sortie de crise avec l’Espagne plutôt que de recourir à la DUI. Le président catalan était dès lors coincé entre ses alliés frileux du PdeCAT et ses partenaires radicaux de la Candidatura d’Unitat Popular (CUP) dont il a besoin pour se maintenir au pouvoir, qui pour leur part n’entendaient pas accepter un autre scénario que la DUI. C’est ce qui explique que le 10 octobre, alors que l’on s’attendait à ce que Carles Puigdemont proclame l’institution d’une République indépendante, le président catalan ait tenté de temporiser : dans une formule alambiquée qui a pris tout le monde de court, Puigdemont a déclaré l’indépendance de la Catalogne tout en demandant au parlement de suspendre les effets légaux de cet édit, le temps de négocier avec Madrid.
Il s’agissait pour Carles Puigdemont de se laisser un peu plus de temps pour gagner des soutiens internationaux. En outre, l’exécutif catalan cherchait sans doute à employer la même stratégie que le jour du référendum : gagner la bataille de l’opinion publique en faisant paraître le gouvernement espagnol comme tyrannique et arbitraire. Pour cela, il devait inciter Mariano Rajoy à appliquer l’article 155 avant que lui-même se soit résolu à la DUI.
Mariano Rajoy n’est pas tombé dans le piège, et un véritable dialogue de sourds s’est installé entre les deux hommes d’État, chacun appelant l’autre à négocier sur la base de ses exigences. Mais à l’intérieur de cette dynamique, le temps jouait en faveur de Madrid. Le 12 octobre, fête nationale espagnole, fut l’occasion pour l’ensemble des forces anti-référendaires de s’afficher en faveur d’un pays uni, provoquant une nouvelle vague de manifestations pro-Espagne. Les acteurs économiques accentuaient leur pression sur le gouvernement catalan, tandis que l’Union européenne, les États-Unis et le Canada réitéraient formellement leur appui au gouvernement espagnol.
En deux semaines, Madrid avait renversé la vapeur. Conscient du rapport de force qui s’était stabilisé en sa faveur, Mariano Rajoy a lancé un ultimatum à Carles Puigdemont : celui-ci avait jusqu’à lundi le 16 pour clarifier si oui ou non il avait déclaré l’indépendance, et jusqu’au jeudi 19 octobre pour y renoncer, sans quoi Madrid appliquerait l’article 155. Si Rajoy jouait certes le jeu de Puigdemont en prenant le contrôle du programme politique, on pouvait raisonnablement présager que le gouvernement espagnol sortirait vainqueur de la crise, entre autres grâce à sa décision de ne plus réduire son action uniquement à la répression légale.
Pendant la journée du 16 septembre, tous attendaient la réponse de Carles Puigdemont à Mariano Rajoy. C’était jusqu’à ce que l’on apprenne que l’Audiencia Nacional, le plus haut tribunal espagnol, avait ordonné la détention préventive Jordi Sànchez et Jordi Cuixart, les très populaires présidents de l’ANC et de l’OC. La justice a placé sous examen ces deux figures de proue du mouvement indépendantiste pour cause de sédition (15 ans de prison), les accusant d’être les principaux instigateurs des contre-manifestations du 20 septembre. L’Audiencia Nacional a aussi jonglé avec la possibilité d’incarcérer le major Trapero, qu’elle a qualifié de pièce maîtresse dans l’organisation du référendum du 1er octobre. On ne sait pas encore quels chefs d’accusation porteront sur le major Trapero, mais la justice a d’ores et déjà suggéré qu’on lui retire sa charge.
Cette suite de procès et l’incarcération des deux Jordi ont mis le feu aux poudres, et la crise a franchi le point de non-retour. Les indépendantistes ont repris la rue de plus belle : Madrid venait de faire des prisonniers politiques, comme sous le franquisme. Le gouvernement catalan a accusé Madrid d’avoir dynamité toute possibilité de dialogue. Le porte-parole de la Generalitat, Jordi Turull a d’ailleurs révélé le 17 qu’« il n’y avait plus de communications officielles » entre Madrid et Barcelone.
Le gouvernement espagnol n’a pas bronché, clamant qu’il faisait simplement ce qui est nécessaire pour faire régner l’État de droit. Mariano Rajoy s’en est tenu à l’échéancier qu’il avait imposé à Carles Puigdemont, qui expirait le 19 octobre. Ce jour-là, le président catalan a formellement déclaré que si l’État espagnol persistait dans la voie de la répression et du refus du dialogue, son gouvernement rendrait effective la DUI. C’est tout ce que Madrid attendait pour planifier l’application de l’article 155. Le gouvernement Rajoy a très rapidement obtenu l’accord du Parti socialiste ouvrier espagnol et du parti Ciudadanos pour que le Congreso de los Diputados (chambre basse du Parlement espagnol) entérine sans difficulté la suspension de l’autonomie de la Catalogne.
Au moment d’écrire ces lignes, Madrid prévoit prendre le contrôle des finances, des systèmes informatiques et des télécommunications publiques catalanes en attendant de convoquer de nouvelles élections en janvier. Elle assumera aussi le contrôle des Mossos d’Esquadra afin d’éviter que ceux-ci ne se portent à la défende des élus et des militants souverainistes, qui n’entendent évidemment pas se laisser faire : le gouvernement Puigdemont a convoqué une réunion extraordinaire le lundi 23 octobre afin de finaliser le plan d’application de la DUI.
Alors que la situation ne fait qu’empirer, l’Europe a réitéré son soutien à Madrid, mais les critiques à l’égard des méthodes du gouvernement espagnol se font de moins en moins discrètes. Mariano Rajoy reste néanmoins fidèle à la logique rhétorique qu’il emploie depuis le début de la crise et tient la Generalitat entièrement responsable de la situation : c’est à cause de l’inaction des Mossos qu’il y a eu des blessés le jour du référendum ; c’est à cause du vice-président de la Generalitat Oriol Junqueras si près de mille entreprises ont fui la Catalogne ; enfin, c’est à cause de Carles Puigdemont si l’Espagne doit employer l’article 155.
En somme, quelques jours seulement après l’arrestation des deux Jordi, le conflit s’est enlisé à tel point que l’on ne voit guère de sortie de crise poindre à l’horizon. Madrid a de nouveau déserté le champ politique et s’est muré dans un traitement purement légaliste et policier de la question catalane, exactement comme elle l’a fait durant la période avant le référendum. Les événements ont pourtant montré que cette stratégie avait entraîné plus de mal que de bien, et rien ne permet de penser qu’il en sera autrement. Il est clair que les élus et les citoyens catalans ne baisseront pas les bras, et que chaque jour se creuse un peu plus le fossé entre Barcelone et Madrid. Le gouvernement espagnol a pour sa part déjà montré qu’il ne reculerait pas : il parle maintenant ouvertement d’arrêter Carles Puigdemont et de l’accuser de rébellion s’il choisissait le chemin de la DUI. Le salut pourrait certes venir de l’Europe, mais il semble bien que l’UE soit prête à accepter une situation de crise en Espagne plutôt que de l’instabilité dans ses rangs.
Arnaud Montreuil est doctorant en histoire médiévale aux Université d’Ottawa et de Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Il a été observateur en Catalogne pour le référendum du 1er octobre. Vous pouvez lire d’autres de ses textes sur https://punctumvisus.wordpress.com/.
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