La commission Tremblay – Primeur

Extrait de l’ouvrage posthume de Michel Sarra-Bournet Le patronat québécois dans l’après-guerre à paraître le 28 avril 2021 aux Presses de l’Université de Montréal

La Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels (commission Tremblay) est un cas type fort pertinent. Elle a été mise sur pied par Maurice Duplessis à l’instigation de la Chambre de commerce de la province de Québec, inspirée par celle de Montréal. C’était la première grande commission d’enquête du Québec. Le gouvernement fédéral avait plusieurs longueurs d’avance dans ce domaine. On n’a qu’à mentionner la commission Rowell sur les relations fédérales-provinciales (1937-1940) et la commission Massey sur l’avancement des arts, des lettres et des sciences au Canada (1949-1951). Dans les deux premiers cas, les enquêtes visaient à préparer le terrain pour un geste politique important de la part du gouvernement : une centralisation du pouvoir fiscal et l’intervention du gouvernement fédéral dans le domaine de la culture. La commission Tremblay avait aussi des visées politiques. Absente de la stratégie de Duplessis, elle devint vite une arme de choix dans sa lutte contre Louis Saint-Laurent au sujet des pouvoirs fiscaux respectifs de Québec et d’Ottawa.

Par ailleurs, la commission Tremblay recelait une dimension souvent ignorée. Elle était l’aboutissement des démarches d’un important groupe de pression : la Chambre de commerce de Montréal. En plus, elle inaugura une nouvelle période dans les relations sociopolitiques au Québec. Elle donna à une foule de groupes du Québec une première occasion d’exercer une pression sur le gouvernement québécois. Pour bien des groupes sociaux et économiques, il s’agissait d’une première : ils agissaient en dehors du cadre traditionnel des institutions confessionnelles. La commission Tremblay eut donc le double effet d’accélérer la laïcisation et d’établir le pluralisme des groupes comme mode de relations sociopolitiques au Québec.

Comment cela a-t-il commencé ? L’autonomie fiscale fut un des fers de lance des objectifs de la Chambre de commerce au tournant des années 1950. La CCDM ne se contenta pas de susciter la création de la commission Tremblay par ses appels en faveur de l’autonomie des provinces, mais elle incita aussi le plus de groupes possible à présenter un mémoire devant la Commission, contribuant ainsi à son succès. Ces groupes exprimèrent souvent leur espoir que le gouvernement du Québec devienne plus actif. La Chambre de commerce ainsi que l’API présentèrent leur point de vue aux commissaires. La Commission fut d’abord le résultat de la pression d’un groupe de gens d’affaires, mais son déroulement signifia le commencement d’une ère nouvelle pour les groupes sociaux et économiques au Québec qui en ont profité pour se transformer en groupes d’intérêt, puis en groupes de pression.

La CCDM et la préparation de la commission Tremblay

Le rôle des chambres de commerce dans l’avènement de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels a déjà été bien étudié¹. Qu’il suffise de rappeler ici que, le 26 novembre 1952, une délégation imposante de plus de 600 personnes se rendit à Québec demander à Duplessis d’instaurer une telle enquête. L’initiative de cette démarche avait été prise par la Chambre de commerce de la province de Québec qui adopta une résolution en ce sens lors de son congrès d’octobre 1952. Les membres de la Chambre de Montréal avaient pris une part importante dans cette décision².

Pour justifier la mise sur pied d’une commission, on fit valoir, dans un mémoire remis à Duplessis, « que le temps est venu de contrecarrer cette propagande centralisatrice par une propagande de même genre en faveur du point de vue décentralisateur, le seul véritablement démocratique ». Surpris par l’ampleur du mouvement, Duplessis a répondu aux délégués : « Le mémoire que l’on vient de me présenter sur la question des relations fédérales- provinciales est le plus important qu’on ait jamais présenté. Je vous en remercie. En principe, je favorise votre recommandation de former une commission, c’est la proposition la plus sérieuse qui m’a été faite à date³. »

Les démarches des Chambres auprès du premier ministre du Canada n’ont pas été aussi fructueuses. Une fois connue la décision de Duplessis de mettre sur pied la commission Tremblay, les délégués des chambres de commerce ont pris la route d’Ottawa, le 26 février 1953. Ils ont demandé en vain à Louis Saint-Laurent de s’engager à convoquer une conférence fédérale-provinciale aussitôt que seraient connues les recommandations de la commission du Québec⁴.

Deux membres importants de la Chambre de commerce de Montréal ont été nommés à la commission Tremblay. Esdras Minville eut beaucoup d’influence sur le travail de la Commission. Il avait une conception très large de son mandat qui, pour lui, s’étendait « à l’ensemble des activités individuelles et collectives qui, dans la province de Québec, sont sujettes à l’intervention législative ou à l’aide financière actuelle ou éventuelle du gouvernement provincial⁵ ».

Pour le président sortant de la Chambre, la commission Tremblay allait préparer « la charte moderne des droits des provinces ». Le programme de la Chambre pour toute l’année 1953, et même au-delà, allait être dominé par la commission Tremblay. Dès le dépôt du bill 37, la Chambre de commerce de Montréal se mit à la tâche pour faire un succès de cette enquête : « Il faudra que les corps publics, municipalités, commissions scolaires, que les associations, les représentants des compagnies et, pourquoi pas, même des citoyens, aillent soumettre à la Commission leurs points de vue. »

Non seulement entendait-elle préparer un important mémoire, mais elle prenait également sur elle d’inciter un maximum de groupes à participer à la Commission, en organisant une « réunion générale des associations et corps publics les plus importants de la province de Québec afin de faire valoir l’importance vitale du rôle de la commission Tremblay⁶ ».

Le rôle d’animateur social, la Chambre l’avait déjà exercé au début de 1949, lorsqu’elle avait réuni un grand nombre d’associations pour tenter de trouver une solution au conflit qui allait éventuellement mener à la grève des instituteurs à Montréal⁷. Mais, cette fois-ci, il s’agissait de faire jouer aux groupes un rôle actif dans l’élaboration des politiques gouvernementales.

L’idée d’une conférence sur la commission Tremblay avait été inspirée par un voyage de François-Albert Angers à Washington, où il avait assisté à une rencontre sur le fédéralisme organisée par la Chambre de commerce des États-Unis⁸. Le comité des relations fédérales-provinciales de la CCDM organisa cette conférence destinée aux « associations et corps publics de la province de Québec ». Le premier but de cette réunion, dont on fixa la date au 28 septembre 1953, était de « faire valoir l’importance vitale de la commission royale d’enquête ». En outre, elle devait inciter les groupes à présenter des mémoires et leur suggérer des méthodes de présentation⁹.

La commission Tremblay collabora avec la Chambre à la mise sur pied de cet événement. Lionel Leroux, président de la Chambre, et Gilbert La Tour, directeur général, sont venus expliquer l’ordre du jour de la conférence à une réunion des commissaires. Ceux-ci y déléguèrent ensuite deux des leurs, Esdras Minville et Honoré Parent, qui avaient d’ailleurs déjà été présidents de la Chambre de commerce de Montréal¹⁰.

La collaboration entre la commission Tremblay et la Chambre de commerce fut aussi très étroite tout au long du processus qui mena à la rédaction du rapport. Par exemple, Arthur Dansereau, le secrétaire de la Commission, écrivit plusieurs fois à la Chambre pour lui fournir des renseignements confidentiels qui allaient l’aider à préparer sa conférence et son mémoire. En retour, la Chambre ne se gêna pas pour envoyer ses suggestions aux commissaires¹¹.

Une liste impressionnante de groupes fut invitée à la conférence et quelque 200 délégués étaient présents le 28 septembre à l’Hôtel Windsor. Commerce-Montréal rapporte qu’il y avait là des représentants :

[…] de tout ce qui compte dans notre province : collèges, banques, corporations, services publics, villes et municipalités, universités, coopératives, commissions scolaires, groupements artistiques, syndicats ouvriers, hôpitaux, œuvres sociales, grandes associations patronales, clubs sociaux, sociétés nationales, revues, journaux¹².

L’ordre du jour comprenait des allocutions sur la raison de la conférence (Lionel Leroux), sur l’historique et la définition des problèmes constitutionnels (Paul Gérin-Lajoie), sur le mandat et la procédure de la Commission royale (Honoré Parent et Esdras Minville), sur l’expérience américaine (François-Albert Angers) et sur les moyens de participer aux travaux de la Commission (Jacques Melançon). Les délégués présents ont aussi eu droit à des conférences de Lionel Leroux et de René Paré sur l’importance de participer à la commission Tremblay.

Selon Commerce-Montréal, la participation à cette conférence a été très active. Pour les organisateurs de la Chambre, cela augurait bien de la participation des groupes à la Commission elle-même : « La Commission, ajoute-t-on, sera le reflet de ce que nous voulons qu’elle soit. Son rapport tiendra compte de toutes les opinions, il sera le résumé des besoins de notre province. […] Jamais une commission royale n’aura tenu autant de place dans l’opinion publique¹³. »

À la fin de ١٩٥٣ et au début de ١٩٥٤, les chambres de commerce insistèrent pour que le mandat de la commission Tremblay soit prolongé afin qu’elles puissent préparer leurs mémoires et que plus de groupes soient entendus¹⁴.

Les « corps intermédiaires » et la commission Tremblay

Le 2 mars 1953, lors de l’inauguration de la commission Tremblay, Maurice Duplessis déclara qu’il voulait utiliser librement le pouvoir de taxation de la province afin de faire face aux besoins nouveaux du Québec¹⁵. La Commission invita 137 associations et municipalités à lui soumettre leur point de vue. Plus de 254 mémoires furent présentés à la Commission, sans compter ceux des quatorze ministères du gouvernement du Québec, et les quelques mémoires supplémentaires qui n’ont pas été comptabilisés parce qu’ils avaient été reçus plus tard. Du 3 novembre 1953 au 18 mars 1954, la Commission tint vingt-quatre séances publiques à travers la province¹⁶.

Les mémoires soumis à la commission Tremblay traitaient d’une foule de sujets, de l’AANB à la voirie municipale, en passant par l’immigration, la recherche, le rôle de l’État et les taxes foncières¹⁷. André Patry, qui a contribué à la rédaction du rapport Tremblay, estimait que l’ensemble des mémoires se disaient en faveur du respect de l’autonomie des provinces et d’une décentralisation aussi poussée que possible de la fédération, afin de préserver la culture canadienne-française. De plus, la majorité d’entre eux approuvaient l’impôt sur le revenu établi par le gouvernement du Québec afin de posséder les revenus indispensables à ses fins¹⁸. En effet, plusieurs mémoires estimaient que le Québec était responsable de la civilisation canadienne-française. Certains avaient une notion positive de l’exercice de l’autonomie. Par exemple, de nombreux groupes ont demandé au gouvernement du Québec d’être plus actif dans le domaine du développement économique et social. C’était notamment le cas de la Ligue d’Action nationale et de la Société Saint-Jean-Baptiste de Montréal dont les mémoires étaient parmi les plus interventionnistes. On comptait plusieurs demandes pour des réformes dans l’éducation, pour la représentation du Québec à l’étranger, pour des mesures sociales plus actives, pour une fonction publique plus compétente et pour des sociétés d’État qui feraient l’exploitation des ressources naturelles du Québec. Cela pouvait paraître paradoxal, mais, quand les mémoires abordaient directement le rôle de l’État, c’était pour souligner son rôle supplétif. Donc, c’est inconsciemment que la plupart des groupes ont abandonné cette notion bientôt dépassée. Si bien que les demandes d’intervention de l’État étaient la règle, plutôt que l’exception devant la commission Tremblay¹⁹.

Quelques semaines après la mise sur pied de la Commission, l’Association professionnelle des industriels résolut de rédiger et de déposer un mémoire. Au départ, elle avait pressenti la collaboration de François-Albert Angers, mais ses services avaient été retenus par la Commission elle-même. En décembre 1953, le conseil d’administration de l’API décida que les efforts seraient concentrés sur un aspect de la question constitutionnelle, confirmant le peu de ressources que l’API consacrait à la recherche :

Il est proposé et résolu unanimement que le mémoire se limite – après quelques notes sur l’Association elle-même et après des remarques préliminaires sur le problème de relations fédérales-provinciales, sur la Commission elle-même, les impôts et la sécurité sociale – à démontrer que la législation du travail doit demeurer du ressort des provinces, en exposant les raisons juridiques, les raisons politiques, les raisons économiques, les raisons sociales et les raisons expérimentales à l’appui de cette thèse²⁰.

Le 25 février 1954, la Commission convoqua l’API à comparaître devant elle. Son mémoire était conforme aux directives du conseil d’administration. En plus, l’API s’y plaignait des lourds impôts qu’avaient à assumer les entreprises, et mettait en garde le gouvernement contre une trop grande centralisation et contre le socialisme, dans l’implantation de la sécurité sociale²¹ Le rapport Tremblay abonda dans le même sens que l’API au sujet de la préservation de la compétence du Québec en relations de travail. Tous deux préconisaient un respect intégral de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (AANB) en cette matière.

La Chambre de commerce du district de Montréal fut parmi les premières associations à comparaître devant les commissaires. Mais, le 3 novembre 1953, ses représentants ne déposèrent qu’un mémoire préliminaire et ne firent qu’une prestation symbolique : le comité de 18 membres chargé de la recherche et de la rédaction du mémoire principal n’avait tenu sa première réunion qu’en août. C’est au cours de l’été et de l’automne 1955 que ce comité fournit ses recommandations au conseil d’orientation qui les transmit au conseil d’administration pour adoption²². Le mémoire final de la Chambre de commerce du district de Montréal comprenait six volumes traitant respectivement du fédéralisme canadien, des relations fédérales-provinciales, des impôts et des taxes, de la politique économique, de l’immigration et du fonctionnarisme au Québec. Il a été déposé en septembre 1955. La première partie, qui proposait le respect intégral de l’AANB, ne put être remise à temps pour être prise en compte. Les cinq autres comptaient 600 pages au total²³.

Pour comprendre la valeur de la commission Tremblay, il faut aller plus loin que son rapport, car il prend une approche plus conservatrice que les mémoires qui lui ont été présentés. Cela peut s’expliquer par les inclinations personnelles des commissaires ou par l’autocensure : ils craignaient peut-être la réaction de Duplessis aux revendications interventionnistes de groupes.

Quoi qu’il en soit, le rapport Tremblay reprit les grandes lignes des recommandations de la Chambre dans le domaine des relations fiscales entre les ordres de gouvernement, comme le respect des compétences, la coordination des politiques par les conférences fédérales-provinciales et la refonte de la structure des impôts. Mais, parce qu’elle n’a pas voulu se prononcer sur le contenu des politiques gouvernementales, la commission Tremblay a pratiquement ignoré les aspects plus progressistes du mémoire de la Chambre, soit ceux touchant à la politique économique, à l’immigration et au fonctionnarisme²⁴.

* * *

En préconisant la mise sur pied de la commission Tremblay, la CCDM a inauguré le règne des groupes de pression dans la politique québécoise. Par exemple, les besoins des établissements privés de santé et de services sociaux étaient si grands dans le Québec des années 1950 que les associations formées par les dirigeants de ces établissements ont outrepassé les cadres cléricaux dans lesquels ils étaient habitués à agir pour faire un appel au gouvernement, par l’entremise de la commission Tremblay²⁵. Ce sont désormais leurs besoins, et non la doctrine de l’Église, qui guideront leurs interventions.

On se doute bien que ce ne furent pas les groupes d’affaires qui ont réclamé le plus haut degré d’intervention de l’État au Québec, surtout dans cette période d’expansion de l’économie. L’API, relativement satisfaite du conservatisme de la politique du travail de Duplessis, tenait à garder ce domaine de compétence hors de la portée d’Ottawa. La CCDM, de plus en plus provincialiste depuis la rebuffade subie devant les commissions Rowell et Massey, se méfiait de l’usage croissant du pouvoir de taxation par Ottawa, mais commençait à donner des signes d’approbation envers une plus grande intervention du gouvernement du Québec, sans doute entraînée par le mouvement général de revendication des groupes d’intérêt qui s’était manifesté à la commission Tremblay.

La Chambre de commerce de la province de Québec a consacré son congrès de 1957 à l’étude du rapport Tremblay et a souhaité qu’il serve de base aux négociations fédérales-provinciales qui allaient s’amorcer. Le congrès fit un appel aux chambres locales pour qu’elles continuent à faire l’étude du rapport Tremblay, particulièrement sur la question de l’enseignement. Il a en outre exprimé le vœu qu’on mette sur pied un conseil québécois de la recherche scientifique et qu’on intensifie la recherche économique, tout en y associant les industriels et les commerçants²⁶.

Comme plusieurs autres initiatives du genre, la commission Tremblay a donné peu de résultats concrets dans l’immédiat²⁷. Cependant, quelque chose avait changé dans la société québécoise lorsqu’en 1956 ce rapport fut soumis à Duplessis. Des centaines d’associations et de groupes comptaient dorénavant sur le gouvernement du Québec pour régler leurs problèmes.