La politique catalane depuis les élections du 21 décembre 2017

Chargé de cours et chercheur, Universitat Pompeu Fabra (UPF), Barcelona.

Seulement un adjectif peut qualifier les élections catalanes de décembre dernier : « exceptionnelles ». Depuis 1980 la Catalogne a tenu onze élections régionales, toujours convoquées par le gouvernement catalan (Generalitat) : en effet, selon le Statut d’autonomie de la Catalogne, le président catalan est la seule autorité détenant le pouvoir de dissoudre la chambre catalane et de déclencher de nouvelles élections. Néanmoins, le 21 décembre 2017 demeurera sûrement un événement historique dans le parcours électoral de l’autonomie catalane.

Premièrement, les élections ont été convoquées par le gouvernement central suite à la suspension de l’autonomie catalane. Deuxièmement, le vote et le scrutin, ainsi que la campagne électorale, ont eu lieu dans une ambiance politique inusitée, avec les pouvoirs catalans sous tutelle de Madrid et les leaders souverainistes en prison ou en territoire étranger. Finalement, la polarisation et la politisation de la société catalane se sont traduites par un résultat et un taux de participation eux aussi historiques.

La voie unilatérale et la suspension de l’autonomie

Pour mieux comprendre le résultat électoral du 21 décembre, il faut le replacer dans le contexte de la démarche politique du souverainisme des dernières années1, majoritaire au parlement depuis 2012, mais incapable de trouver une voie ouverte pour exercer son programme politique pleinement2.

Pendant la législature 2012-2015, les acteurs politiques catalans ont tenté de faire voter le peuple catalan sur la question territoriale de plusieurs manières. Le deuxième gouvernement du président Artur Mas (2012-2015), soutenu par Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), mais aussi d’une manière intermittente par la gauche anticapitaliste de la Candidatura d’Unitat Popular (CUP), avait établi comme priorité de son programme politique de faire voter les Catalans. Après plusieurs initiatives législatives bloquées par le gouvernement espagnol et la majorité parlementaire à Madrid, Artur Mas avait organisé une consultation sans cadre légal le 9 novembre 2014, qui aura des conséquences pénales graves pour lui-même et quelques ministres régionaux. Les résolutions et les lois liées au processus de consultation avaient été déclarées inconstitutionnelles par la Cour constitutionnelle espagnole3.

L’échec des tentatives de rendre effectif le « droit de décider » avait poussé la société civile (notamment les associations Assemblea Nacional Catalana – ANC et Òmnium Cultural), mais aussi les forces politiques souverainistes, à s’accorder sur une voie unilatérale et une feuille de route commune. Une voie de négociation devait être ouverte avec Madrid, tout en envisageant un processus d’indépendance advenant la continuité du blocage politique de la question catalane (comme ce fut le cas). Cette stratégie était soutenue par une nouvelle coalition politique préélectorale, Junts pel Sí, qui ressemblait le centre-droit (Convergencia Democratica de Catalunya – CDC) et le centre-gauche (ERC) souverainistes. Après une victoire en sièges, mais non en voix aux élections de septembre 2015, le nouveau président Carles Puigdemont, élu avec l’appui critique de la CUP, avait décidé de suivre la feuille de route, mais aussi de convoquer un référendum sur l’indépendance pour légitimer l’option indépendantiste. Cette fois-ci, le référendum aurait un cadre légal, approuvé par le parlement catalan, mais sera déclaré encore une fois inconstitutionnel par la Cour constitutionnelle4.

Le référendum du 1er octobre 2017 aura lieu dans un contexte politique et légal très tendu. Le gouvernement espagnol l’avait déclaré illégal et avait essayé d’empêcher sa tenue. D’abord, pendant la campagne, avaient été perquisitionnés plusieurs ministères catalans et interdite toute publicité (même institutionnelle) sur le vote. Le jour même du référendum, la police espagnole avait essayé d’empêcher physiquement le vote alors que des citoyens catalans se rassemblaient pacifiquement aux portes des bureaux de scrutin pour en empêcher leur fermeture. La violence policière fera plus de 1 000 blessés. Les forces politiques opposées à l’indépendance (Cs, PSC et PP) refuseront de participer au référendum. Le résultat du vote, 43 % de participation et 90,2 % pour le Oui, sera reçu comme une victoire par les indépendantistes, mais comme un acte illégal par le gouvernement espagnol et les partis non souverainistes en Catalogne, à l’exception de Catalunya en Comú (la branche catalane de Podemos) qui jugera le référendum légitime.

À la suite du vote, le président catalan Puigdemont avait offert de négocier l’indépendance avec Madrid. Dans un discours parlementaire solennel, Puigdemont déclarera l’indépendance le 10 octobre 2017 pour la suspendre immédiatement, demandant des négociations avec le gouvernement espagnol et l’Union européenne. Après quelques jours de mobilisation, l’arrestation et la mise en prison préventive de deux leaders souverainistes de la société civile, aucune négociation n’aura lieu, l’exécutif de Mariano Rajoy refusant toujours de négocier sur l’autodétermination ou l’indépendance. La déclaration d’indépendance sera toutefois ratifiée par un vote parlementaire le 27 octobre 20175.

Le jour même de cette déclaration, le sénat espagnol votera l’application de l’article 155 de la Constitution espagnole suspendant l’autonomie catalane. Le gouvernement catalan sera révoqué et ses membres accusés de sédition et de rébellion. Le parlement catalan sera dissous. Par l’application de l’article 155, le gouvernement espagnol prendra le contrôle direct de l’autonomie catalane et Mariano Rajoy lui-même convoquera des élections régionales pour le 21 décembre. Suite aux accusations déposées contre les membres de l’exécutif catalan, une partie d’entre eux et le président s’exileront à Bruxelles, alors que ceux qui étaient restés en Espagne comparaîtront en cour et seront emprisonnés sur ordre du juge.

Résultats et tendances

Cette situation politique, sans précèdent depuis le rétablissement de l’autonomie catalane, explique aussi les résultats des élections du 21 décembre 2017. Premièrement, le conflit politique, comme cela a déjà été observé dans d’autres contextes, a mené à une mobilisation électorale exceptionnelle. Il faut signaler que depuis quelques années, la participation électorale était déjà plus élevée aux élections régionales qu’aux élections nationales. Néanmoins, dans ce cas-ci, la participation de 79,04 % constituera un résultat historique, seulement surpassé lors des élections générales de 1982 (voir graphique 1).

Deuxièmement, la dynamique conflictuelle aura aussi clairement polarisé la campagne électorale et l’arc parlementaire. D’un côté, ceux qui soutenaient l’idée de l’indépendance (Junts per Catalunya, ERC et CUP) puis de l’autre, les forces politiques rejetant l’indépendance (Ciudadanos, PSC et PP). Les débats de la campagne ont donc mis en scène une très forte confrontation entre blocs, à l’exception de Catalunya en Comú ayant adopté une posture mitoyenne, mais n’ayant pas su exploiter cette position combinant droit de décider et indécision sur l’indépendance.

Troisièmement, la concurrence électorale, malgré cette polarisation en deux camps, est demeurée « interne » à chacun de ces camps. Les partis indépendantistes ont choisi de ne pas recréer de coalition préélectorale, et le président exilé Carles Puigdemont s’est présenté avec une liste électorale propre (Junts per Catalunya), qui remplacera son parti politique (Parti démocrate européen catalan – PdeCat) et qui finalement remportera la victoire face aux indépendantistes de la gauche républicaine ERC, qui était en tête des sondages, mais dont le leader, Oriol Junqueras (ex-Vice-président), demeurait détenu à Madrid. Dans le camp anti-souverainiste, la victoire spectaculaire de Ciudadanos (avec 36 députés et la pluralité du vote populaire) a provoqué la chute du PP au pouvoir à Madrid, qui n’a reçu qu’un peu plus de 4 % des votes et fait élire 4 députés, en plus de barrer la voie aux socialistes (voir graphique 2).

Globalement, le résultat des élections est loin d’être concluant sur la question de l’indépendance, et ce pour plusieurs raisons. La victoire des partis indépendantistes, ayant fait élire 70 députés sur 135, n’a été pas soutenue par une majorité absolue en voix6. Par contre, le camp opposé à l’indépendance (Cs, PSC, PP), minoritaire au Parlement, demeurera incapable de s’imposer et ne parviendra pas à former une opposition commune avec Catalunya en Comú après avoir soutenu Madrid sur l’application de l’article 155 et les fortes mesures contre l’autonomie catalane, proposées par l’exécutif de Mariano Rajoy.

À cela, il faut ajouter que l’argument de la « majorité silencieuse », soit l’idée qu’une forte mobilisation en Catalogne serait favorable au camp anti-souverainiste, n’a pas été supporté par le résultat électoral. La hausse du taux de participation (plus de 4 points par rapport à 2015) n’a visiblement pas reflété l’apparition d’une « majorité silencieuse » en défaveur de l’indépendance.

En termes absolus, le camp souverainiste, cette fois divisé par les candidatures séparées de Junts per Catalunya, d’ERC et de la CUP, a récolté 112 202 votes de plus (2 078 710 au total) qu’en 2015 alors que le camp opposé à la souveraineté (Cs, PSC, PP) a obtenu 293 221 votes de plus (1 902 061 au total). Évidemment, l’espace politique couvert par Catalunya en Comú, au milieu des deux grands blocs, a essuyé une perte importante de voix avec 41 253 votes en moins (326 360 au total).

Le nouveau parlement, donc, est à l’image d’une Catalogne pratiquement divisée en deux blocs par rapport à l’indépendance. La sociologie électorale signale cependant une réalité plus complexe, surtout si l’on s’intéresse à la géographie catalane. Alors qu’on a tendance à lier cette division au territoire, Barcelone et la zone métropolitaine étant réputées plutôt défavorables à l’indépendance, la distribution des appuis aux diverses options politiques est plus complexe. La victoire d’ERC dans plusieurs quartiers barcelonais démontre notamment l’existence d’un souverainisme urbain plutôt campé à gauche. Néanmoins, si l’indépendance demeure l’option politique dominante en ce moment, on ne peut pas dire qu’elle soit hégémonique.

La situation du souverainisme

Le bilan du souverainisme catalan jusqu’à aujourd’hui est donc aigre-doux. L’analyse en sera différente si l’accent est placé sur une lecture historique ou, au contraire, sur la réalité plus immédiate et l’avenir du mouvement.

En termes historiques, les forces indépendantistes ont réussi à faire de la question catalane l’enjeu principal de la politique espagnole au cours de la dernière décennie, et même à en faire un enjeu international à certains moments (comme en novembre 2014, ou en octobre dernier). La question catalane est donc plus que jamais d’actualité et l’option de l’indépendance, minoritaire et même marginale il y a quelques années, est devenue l’option commune des partis souverainistes.

Il faut se rappeler qu’en 2006, à l’époque de la réforme statutaire (du Statut d’autonomie catalan), l’opinion publique se montrait plutôt favorable à l’autodétermination, mais au sein de l’État espagnol. Les appuis à l’indépendance surpassaient rarement 15 % chez les Catalans. Depuis les années 1990, ERC était le seul parti souverainiste et la CUP, une formation politique marginale à l’époque, ne comptait que quelques élus locaux. En termes stratégiques, l’ancienne position régionaliste de la coalition CiU (Convergència i Unió), plutôt gradualiste et opposée aux changements institutionnels radicaux, fait aujourd’hui partie de l’histoire.

De plus, suite à une élection tenue dans des circonstances exceptionnelles, convoquée par le gouvernement espagnol maintenant des leaders emprisonnés ou exilés, l’indépendantisme jouit encore d’une majorité parlementaire et ses représentants tentent en ce moment de former un nouveau gouvernement. Finalement, du côté de la société civile catalane, les mobilisations des dernières années témoignent d’une vitalité importante du mouvement souverainiste, organisée d’abord autour de la Plateforme pour le droit de décider (PDD), et plus tard des associations ANC et Òmnium Cultural. En résumé donc, pour ceux qui souhaitent l’avènement d’une nouvelle République catalane, le bilan de la dernière décennie demeure largement positif.

Or, le bilan du dernier mandat et l’évaluation de la situation actuelle s’avèrent plus complexes. L’appui par ailleurs solide à l’indépendance présente en effet au moins deux faiblesses importantes, interne et externe.

D’un point de vue interne, et bien qu’en termes absolus l’appui à cette option progresse, elle demeure à court des 50 % (47,4 % le 21 décembre dernier). Il s’agit d’un appui fort qui surpasse, par exemple, le soutien à l’indépendance écossaise tel qu’exprimé lors du référendum de 2014 (45 %). Pour autant, les souverainistes catalans ont donc encore besoin d’élargir leur base sociale, non seulement pour soutenir leur démarche politique, qui dans le cas de l’unilatéralisme nécessite encore plus d’appuis, mais aussi pour contrer la stratégie de division sociale mise en œuvre par les forces politiques unionistes. La division de la société catalane dénoncée par les indépendantistes risque de devenir réalité si le souverainisme ne parvient pas à élargir ses soutiens.

D’un point de vue externe qui plus est, les demandes catalanes se heurtent au cadre juridique et politique d’un État qui rejette absolument le droit de faire sécession ou d’exercer l’autodétermination. Actuellement, le mouvement souverainiste, après avoir tenté une stratégie unilatérale, fait face à une vague de répression très forte qui a déjà mené quelques leaders à la prison ou à l’exil. Cette situation oblige les partis et leurs leaders à réviser la stratégie adoptée jusqu’alors. Le référendum du 1er octobre fut tenu dans l’optique d’une affirmation du pouvoir populaire catalan. Or, la capacité réelle du gouvernement régional à transformer cette affirmation en un État catalan indépendant était faible, en plus d’être combattue par l’État espagnol.

Avenir et certitudes

La stratégie officielle de Mariano Rajoy après la prise de contrôle des institutions catalanes et la convocation électorale était le « retour à la légalité ». Cependant, il y avait aussi une volonté politique de faire échouer l’indépendantisme aux urnes. La nouvelle majorité parlementaire souverainiste et le mauvais résultat du PP ont donc à l’inverse montré l’incapacité du Gouvernement espagnol à trouver une issue au « problème catalan » et à imposer une solution. La voie judiciaire, sans aucune proposition politique afférente, a mené à la marginalité politique en Catalogne la force politique majoritaire dans le reste de l’Espagne.

Par contre, la stratégie du Gouvernement espagnol a efficacement mis en place une démarche légale (et même une doctrine constitutionnelle) qui empêche le camp souverainiste de faire avancer son projet. Ce blocage, qui se traduit par une panoplie de procès judiciaires contre les membres de partis indépendantistes et de l’administration Puigdemont, fait en sorte de contraindre ces derniers à adopter une stratégie de résistance économique, sociale et légale. Si l’appui à l’indépendance demeure inférieur à 50%, l’appui au statu quo est encore plus minoritaire selon le dernier sondage du Centre d’Estudis d’Opinió. Un modèle territorial semblable à l’actuel n’est préféré que par 27,4% des Catalans . La stratégie indépendantiste doit donc passer aussi par le mécontentement envers le modèle territorial actuel.

Il faut aussi rappeler que d’autres expériences, malgré des différences notables, peuvent aider à mieux définir les enjeux qui se profilent. Se référant au cas québécois, le politologue François Rocher avait déjà annoncé que, dans le cas d’un échec stratégique, les souverainistes risquaient de se retrouver devant une fermeture du système politique engendrant des coûts très élevés7. Comme le système constitutionnel canadien a évolué, après 1980 et 1995, dans le sens d’un durcissement des conditions attachées à l’autonomie et/ou au droit à la sécession, il en sera de même en Espagne suivant la doctrine constitutionnelle développée au cours des dernières années, puis conséquemment à la récente application de l’article 155 suspendant l’autonomie catalane.

En attendent les prochains changements de stratégie et la formation d’un nouveau gouvernement catalan, on ne peut qu’évoquer certaines certitudes (les incertitudes étant beaucoup plus nombreuses). La dernière législature, achevée de manière brutale, nous en a enseignées au moins quatre. D’abord, la mobilisation citoyenne demeurera très forte et surpassera à certains moments en importance l’action gouvernementale. Deuxièmement, la majorité politique actuelle à Madrid et l’État espagnol, qui n’acceptent ni la consultation ni la voie unilatérale vers l’indépendance, sont prêts à utiliser la force pour l’empêcher. Troisièmement, l’Union européenne protège l’intégrité territoriale des États membres, et tolère la répression contre les mouvements souverainistes citoyens et pacifiques. Finalement, le souverainisme a besoin d’élargir ses soutiens pour être capable de surmonter ses nouveaux défis, mais aussi pour empêcher une division sociale forte en Catalogne. Ces quatre constats devront faire partie des calculs partisans et de l’équation gouvernementale catalane suite aux résultats du 21 décembre dernier.

1 Voir les ouvrages collectifs : Peter A. Kraus et Joan Vergés Gifra, eds., The Catalan Process. Sovereignty, Self-Determination and Democracy in the 21st Century, Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2017; Xavier Cuadras-Morató, ed., Catalonia: a new independent state in Europe?: a debate on secession within the European Union, London: Routledge, Taylor & Francis Group, 2016.

2 Voir : Pau Bossacoma et López-Bofill, « The secession of Catalonia. Legal strategies and barriers to secession », dans Catalonia : a new independent state in Europe?: A debate on secession within the European Union, ed. Xavier Cuadras-Morató (London : Routledge, Taylor & Francis Group, 2016), 107-48.

3 Voir : Alain-G. Gagnon et Marc Sanjaume-Calvet, « Trois grands scénarios pour la Catalogne au XXIe siècle : autonomie, fédéralisme et sécession », à Repenser l’autodétermination interne, ed. Michel Seymour (Editions Themis, 2016), 135-74.

4 Voir : Arnaud Montreuil, « Contrer l’indépendantisme catalan : les trois phases de la réaction espagnole », L’Action nationale, vol. CVII, no 9, Novembre 2017.

5 Voir : « Catalans declare independence as Madrid imposes direct rule » [http://www.bbc.com/news/world-europe-41780116, dernier accès 10/01/2017].

6 Il faut rappeler que, même si le système électoral catalan est proportionnel, il y a quatre circonscriptions.

7 Voir : « Leccion de Quebec : si pierdes, pierdes dos veces » EL PAIS (08/04/2014) [https://elpais.com/elpais/2014/03/28/opinion/1396007874_934878.html]