L’urbanité du Québec – note critique

Gérard Beaudet
Un Québec urbain en mutation
Éditions MultiMondes, 2023, 325 pages

Figure incontournable des études sur l’aménagement et le développement urbain, Gérard Beaudet a choisi de relever le défi que lui ont posé les Éditions MultiMondes de livrer un ouvrage de synthèse sur l’urbanisme et le développement urbain du Québec. Il s’agissait d’une entreprise audacieuse et un pari osé que l’auteur a relevé avec succès. Gérard Beaudet a produit un ouvrage de référence, un outil qui fera date.

C’est pour célébrer le cinquantième anniversaire de son entrée dans le métier qu’il a choisi d’offrir un instrument utile non seulement aux étudiants en urbanisme, mais à quiconque s’intéresse aux enjeux de l’urbanisation « en ces temps de bouleversement des milieux de vie et de renouvellement des paradigmes en fonction desquels nous abordons le monde que nous habitons » (p. 10). C’est une synthèse qui témoigne autant de l’érudition de son auteur que de la pertinence de son projet.

L’ouvrage se présente en deux parties, la première s’étale sur trois chapitres et reconstitue les temps forts qui auront marqué le « destin imprévu d’une colonie ». La Nouvelle-France est hésitante, partagée et son peuplement n’engendrera pas vraiment une logique d’urbanisation – les projets ont existé, mais la colonie n’en a pas eu les moyens. La Conquête va l’inscrire dans l’ordre marchand, faire naître un Montréal qui ira s’affirmant, ordonnant son développement selon la dynamique de l’Empire britannique. La seconde partie revient sur les transformations qui s’imposent au sortir de la Deuxième Guerre mondiale. Le modèle de la ville industrielle et de l’urbanisation plus ou moins indifférente aux inégalités va muter. Les bouleversements du siècle vont faire l’obligation au Québec de « reconstruire la ville, de construire la banlieue » (p. 6). Son urbanisation va rester bigarrée, tiraillée pas des tensions qui imposeront des options d’aménagement pour ainsi dire par défaut.

L’exposé est construit sur l’articulation de trois grands registres d’interprétation : l’urbanisation en tant que caractéristique de peuplement et d’occupation du territoire ; l’urbanisme comme corps de connaissances et pratique d’organisation et d’aménagement de la ville ; et enfin, pourrait-on dire, l’urbanisme comme composante d’auto-institutionnalisation de la société québécoise, encadrée et orientée par des conditions législatives et de régime. C’est un parti-pris de rédaction qui permettra au lecteur de mieux comprendre la structure du peuplement du Québec (sa morphologie), sa dynamique et son historicité propre et enfin ses enjeux de développement et les réponses qui leur ont été données à chaque époque. Beaudet y met en évidence tantôt des continuités, tantôt des ruptures qui l’amènent en conclusion à plaider en faveur d’un changement de paradigme, un plaidoyer qui en appelle autant à la capacité collective de composer avec des défis qui se posent à l’échelle du monde qu’à entreprendre de s’affranchir d’un cadre pour donner au Québec les moyens d’innover, de tirer tout le potentiel de ses dynamiques urbaines.

Chacun des chapitres fourmille de données et d’observations empiriques qui donnent littéralement à voir comment le Québec s’est construit et en quoi les héritages de chaque époque marquent les conditions de développement de la suivante. Évidemment, ce sont d’abord les cas de Montréal et de Québec, longtemps les principaux, voire les seuls foyers d’urbanisation qui occupent la place centrale, mais Beaudet ne néglige rien de ce qui se passe sur l’ensemble du territoire. La présentation des tendances lourdes de chaque période lui donne l’occasion de faire comprendre comment naissent les villes nouvelles et comment se transforment qui n’étaient jusque-là que des centres de peuplement inscrit dans l’économie paysanne.

Les suites de la Conquête

C’est avec la Conquête que se dessine d’abord la dynamique d’urbanisation. La Nouvelle-France, en effet, est restée largement un pays rêvé et les ébauches de développement planifié sont restées pratiquement sans suite. Aux mains des conquérants, Ville-Marie va se trouver inscrite dans une trajectoire marquée par l’implantation de sa bourgeoisie coloniale. Le régime britannique prend rapidement le contrôle de l’économie de la traite, ne ménage aucun effort pour inscrire le développement dans l’économie de marché en train de donner à l’Empire une force exceptionnelle. Sur le plan territorial, c’est l’organisation en townships qui se déploie et qui fera le bonheur des loyalistes que la création de British North American Land répartira dans ce qui deviendra les Cantons de l’Est. L’appétit de la bourgeoisie d’affaires sera gigantesque et son enrichissement à l’avenant.

Des entrepreneurs bien branchés sur les réseaux financiers et commerciaux de la métropole londonienne vont se faire les acteurs d’une puissante poussée d’industrialisation qui transformera Ville-Marie en un Montréal fortement intégré dans une économie marchande florissante. La ville qui n’avait pas d’administration municipale sous le régime français commence à s’institutionnaliser. Montréal et Québec sont incorporées en 1840, en phase avec les recommandations du rapport Durham. L’immigration britannique la fait grossir rapidement, fournissant la main-d’œuvre pour les grands travaux d’infrastructures, en particulier le canal Lachine qui devient le centre névralgique de l’industrialisation. Les promoteurs vont constituer une classe puissante qui contrôlera l’énergie hydraulique de cet équipement et s’en servira pour un lotissement de haute valeur commerciale et spéculative. Les usines s’y multiplient, attirant une main-d’œuvre toujours plus nombreuse, recrutée chez les immigrants tout en profitant de l’accroissement naturel des Canadiens français. Les manufactures se multiplient également et stimulent la croissance de plusieurs villes.

En moins de vingt ans la population de Montréal double et atteint en 1871 le seuil des 100 000 habitants. La croissance est aussi sauvage que spectaculaire : « En 1876 Montréal se classait parmi les villes les plus meurtrières de la planète » (p. 62). L’administration municipale ne peut rester indifférente et les courants de pensée hygiéniste font progressivement leur chemin. Ls travaux d’égouts et d’aqueduc s’intensifient pour tenter de contrôler les nuisances, mais les conditions de logement restent généralement insalubres. Plusieurs autres villes font de même.

Même si depuis 1864 Montréal se voit reconnaître le pouvoir d’adopter un plan général d’aménagement, son expansion reste essentiellement déterminée par les promoteurs. Le tramway s’y étend, comme il se répand également dans d’autres villes (Sherbrooke, Québec). Les projets de chemin de fer structurent de plus en plus les échanges et servent les intérêts d’une bourgeoisie d’affaires qui s’enrichit le long des trajets (contrats de « pouvoir d’eau » pour harnacher les rivières, constitution de grands domaines fonciers, etc.) C’est le cas de Sherbrooke et de plusieurs localités du long de la frontière tirent profit de l’accroissement des échanges avec les USA.

La polarisation urbaine reste néanmoins très forte. À peine une quinzaine de villes connaissent une croissance qui ira s’accélérant, profitant du chemin de fer et de l’industrialisation. Montréal reste cinq à six fois plus grosse que la plupart d’entre elles et reste deux fois plus grosse que Québec. La capitale souffre en effet. Le déclin de sa vocation militaire et l’effondrement de son industrie navale provoquent un certain exode et affaiblissent durement sa classe d’affaires.

Au tournant du XXe siècle

C’est avec l’entrée dans le siècle que l’urbanisme prend vraiment son essor. Bien qu’il y ait eu des projets marquants (le Parc du Mont-Royal, par exemple) et malgré les interventions inspirées des courants hygiénistes (égouts, assainissement des eaux, etc.). Véhiculés dans l’Empire et aux USA, les apports d’une bourgeoisie éclairée ne suffisent plus. « Il fallait revoir la manière de penser l’organisation de la ville et d’en planifier la transformation en recourant à de nouvelles règles de production des cadres bâtis » (p. 79). La poussée démographique est spectaculaire, Montréal triplera sa taille entre 1901 et 1931. La montée des préoccupations de planification urbaine ne se traduira que lentement en gestes d’institutionnalisation.

C’est en 1918 que le gouvernement provincial crée le Département des affaires municipales. L’Union des municipalités du Québec est créée en 1919 et commence à se sensibiliser aux enjeux d’urbanisme. Mais en dépit de ses initiatives et de la montée, en particulier dans les milieux nationalistes, des pressions pour un meilleur encadrement de l’action des villes par la création de commissions d’urbanismes et diverses initiatives législatives et réglementaires, le gouvernement provincial reste plus que tiède. Il se contente de faire le minimum. Au début des années 30, un effort de modernisation du code municipal accordera certains pouvoirs de zonage aux villes de plus de 20 000 habitants, mais sans plus : « la province ne se dotera d’une vraie loi sur l’aménagement et l’urbanisme que cinq décennies plus tard » (p. 84). Les promoteurs vont encore garder pour longtemps une mainmise solide sur le développement des villes.

L’urbanisation s’accélère à grand rythme à Montréal, certes, mais aussi dans une poignée de villes situées à proximité des sites à haut potentiel hydraulique. L’électrification va donner un immense essor à l’industrialisation et les équipements de production qu’il faut mettre en place vont avoir un effet spectaculaire sur l’urbanisation et sur l’environnement. Partout sur le territoire les promoteurs sont à la recherche des meilleurs sites pour ériger des barrages. « Au total, un peu plus d’une centaine de centrales ont été construites entre 1900 et 1919 » (p. 97). La création du canal de Beauharnois et la construction de la centrale de la Montreal Light vont faire naître un géant de l’électricité et provoqué un immense bouleversement écologique : 80 % des eaux du Saint-Laurent y seront détournées. Beaudet y voit un projet annonciateur de la canalisation du Saint-Laurent qui déclassera pour des décennies Montréal au profit de Toronto et des villes du Midwest américain. S’y consolidera également une puissance économique des géants de l’électricité contre lesquels se fera la nationalisation en 1962.

L’éclairage public, l’électrification des foyers, l’électrification des procédés industriels vont susciter une activité intense. Trois grandes filières industrielles vont en devenir les fers de lance : les pâtes et papier, l’électrochimie et l’électrométallurgie. À elles trois, elles vont consacrer un modèle économique basé sur l’énergie à bas prix, une main-d’œuvre abondante, et des ressources naturelles bon marché, un modèle que des économistes qualifient d’extractiviste. Ce modèle marquera profondément la structure du peuplement, la taille et la distribution des villes sur le territoire, dopant la croissance de certaines déjà fondées, en faisant surgir d’autres à proximité des barrages. Trois-Rivières deviendra la capitale du papier, des villes comme La Tuque, Grand-Mère, Shawinigan, Temiskaming et Arvida naitront pratiquement directement sous la coupe des promoteurs industriels. Les « villes de compagnies » apparaissent parfois intégralement parfois comme enclave dans des quartiers où les règles d’aménagement imposent des clivages et une ségrégation pratiquée sans vergogne. Cela laissera dans le paysage urbain nombre de curiosités d’aménagement, certaines qui feront même les manuels d’aménagement et d’architecture, tant l’esprit de modernisation percole dans les organisations et la culture d’entreprise.

Ces initiatives de modernisme ne sont pas menées seulement par les représentants du Grand Capital. La bourgeoisie canadienne-française qui profite des retombées économiques et des occasions de marché créées par la croissance démographique mène ses propres projets – ils restent tout de même à une échelle plus modeste. La création de la Ville de Maisonneuve est sans doute le projet le plus emblématique. Mais à Québec, à Limoilou ou à Sherbrooke, par exemple des initiatives surgissent également. Elles feront cependant long feu, laminées par la crise de 1930 ou de mauvais choix de finances publiques. Beaudet ne rate jamais l’occasion de situer ces initiatives diverses dans le contexte global des tendances de fonds observables en Amérique du Nord et en Europe. À cet égard, le Québec en voie d’urbanisation n’est pas tant en retard qu’en imitation. Il n’y a pas de modèle culturel de l’urbanité mis de l’avant. Le gouvernement du Québec n’en a cure, les leaders municipaux, en grande majorité, restent à la remorque des promoteurs et, de toute façon, rares sont ceux qui peuvent prendre appui sur des services d’urbanisme convenablement dotés.

L’après-guerre

Au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, la structuration du peuplement est pour ainsi dire achevée. Les mouvements de colonisation rurale sont achevés, depuis 1921 la population est majoritairement urbaine, mais dans une structure très polarisée où Montréal domine sans concurrence, la structure économique est consolidée et l’architecture institutionnelle de l’urbanisme est encore embryonnaire. L’énorme poussée de croissance des Trente Glorieuses trouvera dans cet héritage ses points d’appui et les conditions de son dynamisme. La prospérité fera naître des classes moyennes que la banlieue d’évasion, comme l’appelle Beaudet, va séduire et conduire dans de « nouveaux développements » à la périphérie des villes, modifiant leur démographie, accroissant les pressions sur les infrastructures, en particulier, celles du transport.

Une « déferlante pavillonnaire » va provoquer la transformation de plusieurs municipalités en centre satellites. Partout autour des villes, les promoteurs s’activent frénétiquement, accueillis par des responsables municipaux complaisants, ne reculant pratiquement devant rien pour les accommoder en infrastructures. Les connaissances en urbanisme, les discours sur l’urbanisme et sa pratique connaîtront des épisodes mouvementés. De nombreux cas de corruption rendront nécessaires des interventions du gouvernement du Québec, comme ce fut le cas de la fusion des quatorze municipalités de l’île Jésus pour faire naître Ville de Laval, qui deviendra pendant au moins trois décennies la véritable figure iconique du développement pavillonnaire.

Les dégâts des premières phases d’urbanisation deviendront de moins en moins acceptables en regard des standards nouveaux rendus possibles par la prospérité d’après-guerre. Beaudet identifie le mouvement de rénovation urbaine et les efforts pour l’éradication des taudis comme le deuxième vecteur des transformations urbaines de la deuxième moitié du siècle. Avec les enjeux de démolition qui s’ajoutent à la crise du logement nourrie par le baby-boom, la marge de manœuvre des promoteurs se réduira quelque peu. De nouveaux acteurs prendront désormais part au développement urbain. Les coopératives d’habitation et divers regroupements citoyens parviendront à contenir certains débordements et faire naître des projets qui jetteront les bases d’un mouvement communautaire en habitation.

Le grand projet d’Expo 67 agira comme un catalyseur exceptionnel. La construction du métro, l’aménagement des îles et de nombreux projets immobiliers vont donner à Montréal un remarquable élan. Le règne sans partage du maire Drapeau construira un héritage au bilan fort mitigé, en particulier en matière de protection du patrimoine, de démocratie civique et de pratiques d’urbanisme souvent fort éloignées de ce que le Service d’urbanisme pouvait faire voir. Le projet des Habitations Jean-Mance et celui de la création de la Maison de Radio-Canada auront des conséquences majeures sur le centre-ville, des milliers de logements seront détruits, la population de ces quartiers populaires dispersée. De grands projets comme ceux de la Promenade du Portage à Hull ou encore dans le quartier Saint-Roch à Québec et à des échelles moindres, mais de portée souvent aussi déstructurante dans plusieurs villes en croissance laisseront des marques indélébiles dans le tissu urbain existant et peut-être plus encore dans celui que les changements structurels alors en cours vont induire. Point culminant et sans doute le symbole le plus puissant de l’indifférence voire le mépris des règles non seulement de l’aménagement, mais des populations : la création de l’aéroport de Mirabel. Ottawa a eu tout faux dans ce dossier dont le scandale a balafré le milieu à tout jamais.

Le déclin des années 1980

L’entrée dans les années quatre-vingt a été pour le moins dramatique. Une récession majeure a frappé et surtout, s’est accélérée une désindustrialisation qui fera mal à Montréal et à plusieurs des villes où les industries traditionnelles (textiles, chaussure, bonneterie, etc.) s’effondreront à une vitesse foudroyante. Le Sud-Ouest de Montréal, par exemple, perdra plus de 20 000 emplois en dix ans, le quartier Saint-Roch à Québec, le vieux Hull, pour ne nommer que ceux-là, connaîtront un déclin démographique majeur (p. 212). Les villes mettront du temps à s’en remettre, d’autant que la frénésie de construction des centres commerciaux aura déplacé à la périphérie des consommateurs qui, en outre, s’agglutineront dans les banlieues où ils structurent le paysage et dévitalisent les rues principales et le commerce local. Les autoroutes et voies d’accès qui poussent autant qu’elles accompagnent cet étalement urbain vont consacrer le règne quasi absolu de l’automobile avec la complicité active du gouvernement du Québec.

Ces transformations, pour ne nommer que celles-là, contribueront largement à imposer les préoccupations d’aménagement et d’organisation/restructuration des tissus urbains. Elles feront également naître des initiatives citoyennes qui donneront d’abord des groupes de chômeurs très organisés, ensuite des corporations de développement local et communautaire qui favoriseront l’émergence des CLD qui pendant une vingtaine d’années structureront les actions de Québec en matière de développement local. Dans plusieurs villes ces forces contribueront largement à faire voir d’autres façons de concevoir le développement local, d’autres avenues de développement économique. Des succès notables en sortiront un peu partout dans les quartiers centraux des villes affectées par la désindustrialisation.

Ces changements et surtout les réponses qu’ils exigeaient depuis longtemps et sur lesquelles le gouvernement du Québec tergiversait depuis trop longtemps, vont faire tomber la résistance. « Ce fut seulement en 1979 que le Québec s’est enfin doté d’une Loi sur l’aménagement et l’urbanisme » (p. 218) Beaudet déplore néanmoins que cette loi « n’était sous-tendue par aucune vision. Il s’agissait essentiellement d’un code de procédures […] Ce fut essentiellement par le biais d’orientations gouvernementales qu’une certaine vision a finalement été imposée aux instances locales » (p. 218). Cette façon de faire témoignait bien de la difficulté de faire primer des règles claires sur la culture du « tout pour le promoteur » qui animait et anime toujours une trop large proportion des élus et des élites locales. « Malgré l’adoption en nombre croissant de documents d’urbanisme, les municipalités ont peiné à assumer un véritable leadership » (p. 226).

L’élan modernisateur du Parti québécois a été complété par la création des Municipalités régionales de comté (MRC). Là encore, cependant, la réforme est restée une affaire de demi-mesure, la gouvernance de ce nouveau palier restera pendant trop longtemps strictement consensuelle, imposant en quelque sorte une démarche de la moindre résistance qui ne pouvait que produire des orientations vertueuses mal outillées pour vraiment inscrire dans les territoires des mesures puissantes. Les schémas d’aménagement n’ont pas eu le mordant requis. Les choses bougeront un peu et des orientations surgiront ici et là à la fin du régime libéral du tandem Charest/Couillard, mais il est très difficile de conclure que cela fût pour le mieux. L’abolition des CLD et des Conférences régionales des élus ont sapé les acquis d’une culture de concertation qui avait commencé à donner des fruits. Les MRC, d’abord favorables à l’octroi de nouvelles responsabilités, n’ont pas tardé à déchanter lorsque le gouvernement a rapatrié à Québec la majorité des sommes qui étaient jusqu’alors octroyées aux instances abolies. On aurait aimé que Beaudet, qui déplore les carences de consultation et de dialogue social, éclaire davantage ce que les conséquences de ce jeu de structures a commence d’induire dans la dynamique d’urbanisation.

Les défis présents

Le nouvel arrangement institutionnel n’a pas fait diminuer les pressions engendrées par un étalement urbain qui n’a cessé de croître, quoique à vitesse et intensité variables selon les régions. Les demandes pour dézoner du territoire agricole sont restées pressantes. La protection du patrimoine est restée dans de trop nombreux cas considérée comme un embarras pour de nombreuses municipalités. La crise climatique et ses impacts s’ajoutant à la crise du logement le contexte va néanmoins provoquer des prises de conscience et imposer des choix de développement dont la cohérence est loin d’être établie. Gérard Beaudet qui en passe en revue les principaux enjeux les présente comme autant de questions et réponses à apporter pour faire face à ce qu’il appelle « le changement de paradigme ». L’expression désigne tout à la fois les réalités nouvelles qui marquent le cadre d’urbanisation que le renouvellement des concepts d’urbanisme et d’aménagement qu’elles sont appelées à imposer.

Les réponses à la crise du logement sont encore confuses, mais une chose est désormais claire en ce qui concerne l’étalement urbain. Autant il faut l’endiguer, autant il faut penser des solutions qui partent d’une réalité incontournable : « La banlieue d’évasion et les fronts périurbains sont le lieu de résidence de plus de la moitié des habitants des agglomérations québécoises et, de plus en plus, dans le cas des vieilles banlieues, un lieu d’éducation, de travail, de consommation, de loisir et de retraite. L’extension des banlieues québécoises, leur aménagement et la proportion de la population qui y réside en ont fait une composante incontournable de l’équation que nous avons à résoudre » (p. 263).

Cet objectif largement publicisé et adopté par de nombreux corps publics – et qui fait largement consensus dans les milieux de l’aménagement – n’en soulève pas moins des résistances farouches, notamment dans la banlieue sud de Montréal avec Saint-Bruno comme cas emblématique et pour les partisans du troisième lien dans la région de Québec. Beaudet sait qu’il faut comprendre ces résistances et leur opposer des solutions respectueuses aussi bien de l’attachement à ce modèle d’occupation que des objectifs et contraintes urbanistiques et environnementale. Un bon nombre de Québécois tient farouchement au modèle pavillonnaire et l’urbanisme doit en tenir compte et chercher des voies d’évolution qui mobiliseront plutôt que de braquer. Il parle de la nécessité d’inventer des voies de « densification douce ». Il en donne plusieurs exemples inspirants. Mais, reconnaît-il, par ailleurs, il ne s’agira là que de réponses partielles. « Seule une démarche territoriale macro et intégrée permettra d’identifier les solutions susceptibles de rendre viable l’hyperville » (p. 265).

Il en est de même pour les enjeux de transport dont les catégories conceptuelles ont beaucoup évolué. Les aménagistes et planificateurs sont désormais à concevoir des modèles conceptuels et opérationnels reposant sur la notion de « mobilité » qui englobe l’ensemble des besoins et modalités de déplacement dans le lieu habité. Le sujet n’est pas directement abordé dans l’ouvrage, mais les interventions de Gérard Beaudet dans le débat public montrent clairement que le REM et le cafouillage du tramway de Québec ne font pas que dévoyer la mission de la Caisse de dépôt, ils vont à l’encontre de ce qu’il faudrait faire pour instaurer des solutions structurantes efficaces et au service d’une plus grande convivialité.

Ces initiatives piétinent les instances de planification, font fi des acquis de connaissance et marginalisent des expertises pourtant riches d’enseignements, portées par les urbanistes et aménagistes de la tradition québécoise. Cela dresse des défis complexes. Le Québec est une société « à la fois très urbaine (80 % des Québécois vivent en milieu urbain) et très étalée géographiquement » (p. 301) ce qui plaide en faveur d’une grande rigueur et d’inventivité pour penser la mobilité dans un cadre qui renforcera la cohésion sociale et territoriale. L’analyse de Beaudet laisse poindre des inquiétudes qui font craindre des embardées majeures.

L’ouvrage se termine néanmoins sur une note sinon optimiste, du moins volontariste et mobilisatrice. « En matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire, tout n’est évidemment pas consternant » établit-il au terme de ce parcours fascinant qui a permis au lecteur de comprendre aussi bien le développement de Montréal que celui de Coaticook, de Limoilou ou de Gatineau et de nombre d’autres municipalités qui, tout au long de l’ouvrage ont apporté des exemples, des cas illustrant autant d’aspects des enjeux traités et des concepts utilisés pour en rendre compte.

C’est un livre de référence qui ouvre sur le projet de construire nos milieux de vie en assumant aussi bien les héritages que les exigences que nous fait à tous l’énorme potentiel d’inventivité de notre société. Les pistes qu’il ouvre sont très nombreuses. Il n’avait pas l’ambition d’être complet ni définitif et il reste néanmoins un plaidoyer fort pour faire une plus grande place à l’urbanisme dans notre débat collectif et nos choix de société.

À cet égard, on ne lui reprochera pas des lacunes puisqu’il s’agit d’une synthèse qui n’ambitionnait pas à l’exhaustivité. On peut néanmoins déplorer qu’il ait fait peu de place aux contraintes du régime politique où les enjeux urbains restent écartelés dans un partage des compétences constitutionnelles et des conflits de priorité qui ne servent ni le développement des villes ni la recherche de solutions cohérentes. Le Canada condamne les villes au broche-à-foin et son mode d’allocation des ressources fiscales induit des débats stériles, un sous-financement chronique et une inertie dont le Québec souffre.

Le Québec urbain est certes en mutation, mais il reste entravé et empêché dans son destin.