Une stratégie canadienne de dévaluation fiscale

Les auteurs sont chercheurs à l’IRÉC. Cet article a reçu une mention d’honneur dans le cadre du prix André-Laurendeau

L’équipe économique du gouvernement Couillard affirme que le Québec ferait face à un déficit structurel expliqué par de trop importantes dépenses publiques et qu’il serait maintenant temps de procéder à des changements en profondeur. Autrement dit, il faut remettre en question les fondements de la solidarité sociale au Québec. Par ailleurs, le ministre des Finances, Carlos Leitao, prétend qu’il est urgent de rétablir le déficit zéro du budget du Québec afin de pouvoir réduire le fardeau fiscal des entreprises, pour les rendre plus compétitives et accélérer la reprise !

Nous ne partageons pas cette vision. Non seulement la fiscalité canadienne et québécoise ne pose aucun problème à la compétitivité des entreprises, comme nous l’avons amplement démontré dans notre mémoire à la Commission sur la fiscalité au Québec[1], mais la stratégie dans laquelle nous enferme ce gouvernement devrait nous mener tout droit à la catastrophe. La réalité, c’est que le gouvernement de Philippe Couillard se soumet totalement à une stratégie fédérale de dévaluation fiscale, qui fait en sorte que le Québec participe activement à une surenchère de stratégies non coopératives, où chacun des États cherche à améliorer sa performance économique aux dépens des autres. Deux logiques concourent à de telles stratégies agressives : une logique de dévaluation fiscale visant à réduire la pression fiscale sur les entreprises pour améliorer leur compétitivité-prix ; une logique d’attractivité fiscale, visant à attirer sur le territoire national les facteurs de production les plus rares[2].

Dans cet article, nous allons chercher à démontrer deux propositions : d’une part, que ce sont les compressions fédérales dans les transferts aux provinces qui ont été parmi les principales causes des crises des finances publiques québécoises au cours des dernières décennies et que, d’autre part, le déficit structurel actuel du Québec découle de la stratégie fédérale de dévaluation fiscale.

Un fédéralisme fiscal dysfonctionnel

Lorsqu’il veut réviser ses dépenses, le fédéral n’a qu’à agir unilatéralement en coupant les transferts aux provinces, sans autres conséquences directes de la part des électeurs. Puisque le gouvernement fédéral contrôle comme il lui plaît une partie des revenus des provinces, via les transferts qu’il leur verse, il est ainsi devenu l’une des causes directes des déficits des provinces. Rappelons-nous lorsque le gouvernement de Jean Chrétien a procédé, à partir du milieu des années quatre-vingt-dix, à d’importantes coupes dans les transferts. Ces coupes ont privé les gouvernements provinciaux d’une fraction importante de leurs revenus, alors même que leurs dépenses étaient soumises à d’importantes pressions à la hausse. Au final, ce sont elles qui ont dû réparer les pots cassés.

Le graphique 1 montre l’évolution des finances publiques du Québec de 1973 à 2016 (estimations pour 2014 à 2016). Du côté de la courbe des dépenses (qui comprend le service de la dette), on peut constater que la lutte au déficit zéro de la 2e moitié des années 1990 a permis de corriger de façon drastique et durable (mais à quel prix pour le système de santé !) l’écart croissant entre les revenus et les dépenses de cette période. Il est très important de comprendre que cet écart avait en bonne partie été créé par la baisse des revenus provenant du gouvernement fédéral, dans la foulée des coupes sauvages et unilatérales dans les transferts aux provinces (qui ont diminué de près du tiers pendant la période où Paul Martin fut ministre des Finances), comme on peut d’ailleurs le constater par l’évolution de la courbe des revenus (qui comprend les transferts fédéraux). L’autre tendance que nous montre le graphique 1, c’est que l’évolution des dépenses publiques ne semble pas donner des signes de dérapage depuis lors.

Mais ce n’est pas le cas pour la courbe des revenus pendant la même période des années 2000. Évidemment, la crise financière de 2008 a eu des impacts négatifs importants sur les revenus fiscaux. Toutefois, au même moment, le gouvernement fédéral a encore une fois diminué ses propres déficits en coupant de façon significative dans les transferts fédéraux aux provinces, par le biais de l’imposition unilatérale de plafonds à la péréquation. On peut d’ailleurs voir clairement dans le graphique 2 (évolution des transferts fédéraux vers le Québec) que de 2009 à 2013 les transferts ont plafonné. Le Québec a été le plus fortement pénalisé par l’imposition de ces plafonds, subissant 44 % des pertes totales. Cette part représente des pertes de 6,6 milliards de dollars de 2009-2010 à 2012-2013[3].

Pour mieux prendre conscience de cet état de fait, le graphique 3 illustre l’évolution des transferts monétaires[4] fédéraux, incluant la péréquation, en proportion des recettes totales du gouvernement du Québec. Deux constats s’imposent :

• La perte monétaire importante du Québec au cours de la période de disponibilité des données : on voit clairement que le Québec a connu deux périodes de coupes, s’étalant sur deux décennies. Au cours de ces deux périodes, du milieu des années 1980 au début des années 1990 (gouvernement Mulroney) et du milieu des années 1990 au milieu des années 2000 (gouvernements Chrétien et Martin), la valeur de ces transferts a diminué, passant globalement de 25 % du budget en 1981 à 18 % en 2009. La coupe est encore plus importante si on soustrait la péréquation des transferts totaux. On parle plutôt d’une diminution passant de 11 % des recettes québécoises (1981) à 7 % (2009). Cette diminution de transferts au Québec représente à elle seule une perte de 4,7 milliards $ en 2009.
• Les transferts monétaires (excluant la péréquation) connaissent une grande volatilité : ils ont connu leur pourcentage le plus élevé à 13 % en 1985, mais le plus faible a été de 3 % seulement en 1998 et en 2001. La remontée du milieu des années 2000 s’explique notamment par les accords sur la santé (2004-2014). Les modifications unilatérales annoncées au cours des dernières années par le gouvernement fédéral devraient faire baisser de nouveau ces pourcentages, particulièrement au Québec.

Dans ces conditions, on peut affirmer que les coupes dans les transferts aux provinces ont contribué aux crises des finances publiques au Québec pendant les années 1990 et aujourd’hui. Par conséquent, plutôt que couper dans les dépenses publiques, c’est dans le fédéralisme fiscal canadien qu’il faudrait définitivement mettre la hache pour sortir de nos continuelles crises des finances publiques.

Faire du Canada un « paradis » fiscal pour les entreprises

D’une certaine façon, on peut expliquer les mesures unilatérales des gouvernements canadiens des années 1980 et 1990 par l’importance de la dette publique. Or, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Le contexte est très différent. Cette fois, les mesures unilatérales du fédéral découlent d’une stratégie de dévaluation fiscale. L’importante diminution de la fiscalité des entreprises du palier fédéral au cours des récentes années a fait en sorte de ramener la fiscalité des entreprises au Canada parmi les plus faibles des pays riches. Depuis l’arrivée des conservateurs à Ottawa, le taux d’imposition fédéral des entreprises est passé de 21 % à 15 % entre 2005 et aujourd’hui. Même en ajoutant le taux d’imposition provincial (le taux québécois est de 11,9 %), cela fait du Canada un paradis pour les entreprises. Dans le classement annuel de 2013 réalisé par PricewaterhouseCoopers[5], le Canada se classe depuis trois ans parmi le groupe sélect des 10 pays ayant la fiscalité la plus « sympathique » pour les entreprises, honneur qu’il partage avec Hong Kong, l’Arabie Saoudite et l’Irlande. Dans la même étude, on compare la fiscalité globale des entreprises des trois pays de l’Amérique du Nord. On y découvre que le fardeau fiscal des entreprises au Canada est quasiment la moitié de celui des deux autres pays du continent. PwC décompose cette fiscalité globale en trois composantes : il évalue que l’impôt sur les profits, les cotisations sociales et les autres taxes représentent des taux effectifs de 8,4 %, 12,7 % et 5,8 % d’imposition, pour un total de 26,9 % (tout niveau de gouvernement confondu), contre 48,7 % aux États-Unis et 52,5 % au Mexique.

C’est donc pour parvenir à ce résultat, tout en parvenant à équilibrer ses finances publiques, que le gouvernement Harper s’est lancé dans une nouvelle phase de coupes dans les transferts, avec des résultats désastreux pour les provinces. Dans son Rapport sur la viabilité financière de 2012[6], le Bureau du directeur parlementaire du budget illustre sans équivoque que la situation financière du gouvernement fédéral demeurera favorable à long terme alors que les provinces devraient subir une détérioration de leurs finances publiques. Sur une période de 25 ans, les revenus budgétaires du gouvernement du Québec croîtront à un rythme de 0,6 point de pourcentage inférieur à celui de ses dépenses. Quant au gouvernement fédéral, la dynamique de ses revenus et de ses dépenses est inverse : la croissance des revenus sera de 1,2 point de pourcentage supérieure à la croissance des dépenses au cours de la même période.

La mesure unilatérale déjà annoncée par le gouvernement Harper de ramener le soutien fédéral au titre du transfert en santé à la croissance du PIB nominal fera en sorte, à elle seule, d’augmenter le surplus annuel du gouvernement fédéral projeté à 61 milliards $ d’ici 2030-2031, contre 34 milliards $ si le facteur de progression du TCS de 6 % était maintenu tout au long de la période prévisionnelle[7]. Les conséquences de cette mesure, qui s’ajoute à toutes les mesures précédentes, sont importantes pour les finances publiques québécoises. Lors de sa création dans les années 1950, le programme des transferts en santé permettait un partage des coûts à parts égales des deux niveaux de gouvernements (50 %). Plus tard, lors de la mise en place du Financement des programmes établis, en 1977, la part du financement fédéral des dépenses en santé et en éducation postsecondaire des provinces s’est plutôt établie à 25 %. Mais en 2012-2013, les transferts du gouvernement fédéral ne finançaient plus que 21,2 % des dépenses en santé des provinces. Selon les prévisions du Bureau du directeur parlementaire du budget, le désengagement annoncé par le gouvernement Harper en santé fera en sorte que cette part fédérale des dépenses en santé ne sera plus que de 17,7 % en moyenne pour la période de 2011-2012 à 2035-2036 et déclinera pour atteindre 13,3 % en moyenne les 25 années suivantes.

Au seul plan du Transfert canadien en santé pour le Québec, le ministère des Finances évalue qu’au cours des 10 prochaines années, les modifications annoncées par le gouvernement Harper entraîneront un manque à gagner cumulatif de près de 10 milliards $ (voir tableau 1). Ce manque à gagner découle de deux modifications majeures au TCS : la première est la baisse du taux de croissance du transfert qui était fixé à 6 % par année et qui sera, à compter de 2016-2017, basé sur le taux de croissance du PIB nominal. La deuxième modification prévoit qu’à partir de 2014-2015, les paiements en espèces au titre du TCS seront versés à raison d’un montant égal par habitant au lieu d’un paiement combiné (espèces et points d’impôts). Selon le directeur parlementaire du Budget (Transferts fédéraux aux provinces et aux territoires 2014-2015, p. 4), cette dernière modification profitera largement à l’Alberta et aux Territoires du Nord-Ouest qui verront ainsi leur paiement en espèce de 2014-2015 croître respectivement de 33,1 % et de 45,5 % comparativement à 2013-2014[8]. Le Québec sera le grand perdant.

Conclusion

S’il faut reconnaître que les finances publiques du Québec, actuelles et futures, sont dans une situation difficile, il est primordial d’en bien saisir les causes pour pouvoir y remédier. Or, parmi celles-ci, il y a celle d’être encore partie prenante d’un régime fédéral dysfonctionnel qui a choisi, depuis le milieu des années 1990, de repositionner le Canada comme le pays avec le fardeau fiscal parmi les plus bas des pays de l’OCDE. Il y est parvenu de façon unilatérale, en coupant dans les transferts aux provinces, imposant à celles-ci, et en particulier au Québec, de suivre la même voie insoutenable. Cette stratégie fédérale est l’une des principales causes des crises des finances publiques qui se sont succédé au Québec depuis les années 1990.

En présentant ces coupes de transferts comme des contraintes incontournables, le gouvernement du Québec actuel choisit explicitement de se soumettre à la stratégie fédérale. Or, nous pensons que le Québec devrait plutôt profiter de cette occasion pour que les citoyens puissent véritablement formuler le type de projet social auquel ils désirent adhérer. En ce sens, le rôle du gouvernement devrait être de fournir aux citoyens les outils pour évaluer les coûts des services publics auxquels ils s’attendent et pour identifier le mix fiscal le plus responsable (d’un point de vue économique, social et environnemental) pour le financer.