Hydro-Québec s’est construit comme réponse à une inégalité territoriale portée par une propriété privée des infrastructures de production, de transport et de distribution. Sa création, la nationalisation et les grands chantiers qui s’en sont suivis ont permis de créer un service public de l’énergie répondant aux besoins de la société québécoise. Ce « contrat social » en a fait un outil essentiel pour mener à bien une réelle (re)définition du modèle de développement du Québec. À l’heure des investissements nécessaires à la transformation de notre économie vers un modèle juste et respectant les limites écologiques de notre territoire, son intégrité reste un élément indispensable.
Cette transition, qu’elle soit énergétique ou socioécologique, nous amène à repenser collectivement notre manière d’habiter le territoire et investir dans nos propres capacités de développement local. C’est à ce niveau que les interventions pourront se faire. Sans moyens, cette capacité d’agir et d’intervenir est vouée à l’échec pour des collectivités locales toujours à l’écoute de nouvelles façons de financer leur mission et le renouvellement de leurs infrastructures, qu’elles soient privées ou publiques. Dans les 25 dernières années, offre énergétique, développement régional et transition énergétique ont été mélangés pour créer la confusion nécessaire à l’avènement de projets privatisés prétendant poursuivre ces trois objectifs en même temps. Le développement de la filière éolienne en est un exemple, mais elle n’en est malheureusement que la partie émergée.
D’un bien marchand à un service public
Entre les années 1930 et 1962, le Québec a entrepris une gestion collective de ses infrastructures énergétiques privées, aboutissant à la création d’Hydro-Québec et à la deuxième vague de nationalisation. Cette entreprise publique est devenue non seulement un distributeur, mais également un producteur d’hydroélectricité. La nationalisation des infrastructures de production s’est accompagnée de la renégociation des ententes avec les municipalités. Leurs revenus issus des producteurs privés ont été supprimés et une exemption de taxes municipales, adoptée dans le cadre de la première loi en matière d’évaluation foncière du Québec, a été abolie. En 1983, en raison des surplus d’électricité, une loi permettant l’exportation d’électricité a été adoptée, intégrant Hydro-Québec au marché nord-américain via l’ALENA. Cela a conduit à la création de la Régie de l’énergie (1996) et à une réorganisation interne d’Hydro-Québec pour s’adapter au marché dérégulé américain, séparant la gestion du transport (TransÉnergie), la production (HQP) et la distribution (HQD)1.
En 1997, le gouvernement identifie l’énergie éolienne comme une source d’avenir. Cependant, la Régie et le PDG d’Hydro-Québec de l’époque s’y opposent, citant les coûts élevés pour les clients d’Hydro-Québec et estimant qu’une politique de développement régional ne devrait pas être financée par ces derniers. Pour faire face à cette opposition et se conformer à la libéralisation du marché de l’électricité nord-américain, le gouvernement adopte par décret la création d’un bloc d’électricité patrimonial de 165 TWh2. Les demandes excédant ce volume seront satisfaites par des approvisionnements dits post-patrimoniaux, principalement via des appels d’offres. Face aux volontés du gouvernement, Hydro-Québec doit modifier ses pratiques.
Des appels d’offres pour l’énergie éolienne, la biomasse et la petite hydraulique sont réalisés pour répondre à la demande excédant le bloc patrimonial dès 2005. Depuis 2006, l’intégration de l’énergie éolienne a entraîné une hausse des coûts pour Hydro-Québec avec notamment plus de 1 G$ de services d’intégration éolienne, coûts directement associés au choix de la privatisation. La priorisation de l’énergie postpatrimoniale en 2013, pour donner suite à la mise en service des parcs éoliens, a aussi entraîné des coûts de 6,09 G$. Les bénéfices de la filière éolienne au Québec sont estimés entre 0,90 G$ et 1,68 G$ de 2006 à 2023, atteignant entre 1,79 G$ et 3,34 G$ d’ici 20353. Cette rente énergétique devrait revenir à la société québécoise via sa société d’État et les municipalités ou communautés autochtones qui accueillent les infrastructures au lieu de filer dans les coffres des promoteurs privés. Une répartition 50-50 des revenus par Hydro-Québec avec les collectivités locales sans condition autre que l’utilisation du territoire aurait permis des gains substantiels pour ces dernières comme la société d’État.
Des partenariats qui profitent au privé
Le développement de la filière éolienne s’est réalisé avec l’objectif de contribuer au développement régional de la péninsule gaspésienne. Près de 25 ans après les changements législatifs et réglementaires ont permis de créer ce modèle avec plus de 3500 mégawatts (MW) déjà installés. La particularité du modèle par appel d’offres est la prédominance de propriétaires privés. Les deux premiers appels d’offres (AO1 et AO2), totalisant à eux seuls près de 3000 MW, sont à près de 100 % privés. Les deux appels d’offres suivants (AO3 et AO4), totalisant 730 MW, ouvrent la participation du milieu municipal. Les deux derniers appels d’offres (AO5 et AO6) de 1144 et 1555 MW, encore en projet, concrétisent un partenariat privé/municipalité équitable4.
La principale contribution au développement régional reste le développement d’une filière industrielle pour la Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine et la Matanie. Celle-ci a pu se développer grâce au contenu régional garanti qui se retrouvait dans les quatre premiers appels d’offres (le contenu local n’est plus obligatoire dans les appels d’offres d’Hydro-Québec depuis 2021). Cela dit, l’effet de cette filière sur la revitalisation de l’économie régionale reste à démontrer. Il y a certes eu des effets économiques, mais il reste à établir ce qu’ils représentent en proportion des revenus globaux. Il reste surtout à établir comment les capitaux mobilisés pour le développement de la filière auraient pu servir à la création d’une chaîne de valeur et d’approvisionnement plus structurante. Deux appels d’offres ont privilégié l’Est-du-Québec (AO1 et AO4) pour installer des projets éoliens : le premier appel d’offres (AO 1), dont la principale contribution pour la région est le contenu régional garanti visant le développement de la filière industrielle, et le quatrième appel d’offres (AO4) qui introduit pour la première fois des revenus municipaux garantis en plus d’une participation municipale au capital des parcs éoliens. Ainsi, il a fallu attendre 2014 pour voir les premières redevances municipales garanties.
La construction de la filière au fil des appels d’offres a permis de voir plusieurs modèles de partenariats se développer selon les différents types de propriétaires : propriétaires terriens, municipalités, communautés autochtones ou acteurs industriels. Le véhicule de la société en commandite (SEC) est devenu la formule dominante pour la gestion des infrastructures éoliennes. Par la loi, ce véhicule est imposé au milieu municipal. L’implication des municipalités et des Premières Nations soulève des questions de gestion des risques et de transparence liée aux investissements effectués par les collectivités locales.
La stratégie éolienne d’Hydro-Québec, qui contribue au plan d’action 2035, et le projet de TES Canada sont présentés comme des moyens qui permettront la transition énergétique. Encore une fois, cela reste à prouver. Les municipalités sont sollicitées pour contribuer au financement de l’offre énergétique au Québec. Elles doivent trouver des capitaux alors même que les fonds leur manquent pour financer les mesures d’adaptation au changement climatique. Elles sont aussi au premier plan de l’opérationnalisation de la transition et des besoins de revitalisation de leurs économies. Le manque d’investissement public et d’accompagnement dans ce développement est symptomatique de gouvernements qui ont décidé que le marché et le secteur privé allaient sauver nos communautés. Si la transition énergétique est nécessaire, la transition socioécologique doit l’être aussi. Les municipalités étant à l’avant-garde des changements qui s’annoncent, il est important qu’on leur octroie les moyens nécessaires afin qu’elles puissent transformer notre façon d’habiter le territoire.
De quelle transition parle-t-on?
Hydro-Québec, autrefois un instrument de service public, est désormais influencée par des décisions politiques orientées vers la croissance verte réduite et confondue à l’électrification. La suppression de « Transition énergétique Québec » et la transformation du conseil de gestion du Fonds vert se concentrant sur l’électrification de l’économie en sont un bel exemple. Le Plan pour une économie verte (PEV) met l’accent sur l’électrification des transports et de l’industrie au détriment d’un plan plus large et plus ambitieux pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Cette approche vise à attirer des investissements économiques privés et à maximiser les bénéfices économiques en utilisant les ressources énergétiques du Québec. Elle repose sur une conception du développement d’abord stimulé de l’extérieur.
Cette vision remet en question l’impact sur les écosystèmes, les communautés locales et la capacité à mener une transition énergétique. Il est essentiel de discuter collectivement de l’avenir énergétique du Québec et de la mission d’Hydro-Québec pour assurer une transition énergétique qui réponde aux aspirations de la société québécoise. La transition énergétique du Québec est devenue un enjeu surpolitisé et instrumentalisé, orienté sur la croissance économique plutôt que sur une véritable réduction des GES. Un débat national rigoureux est nécessaire pour aligner les objectifs énergétiques avec les valeurs et les choix de la société québécoise.
Les deux modèles possibles
Le gouvernement a choisi de mettre en œuvre sa vision, axée sur la croissance et l’attractivité de capitaux extérieurs en attirant des entreprises étrangères à qui il offre en abondance une énergie à bas prix. Ce choix met en danger l’intégrité du territoire et de l’économie du Québec. Le projet de loi 69, comme d’autres projets de loi déposés dernièrement, crée les conditions favorables à l’imposition d’orientations qui, sans débat public large, offre aux promoteurs le territoire, son aménagement, des infrastructures énergétiques publiques et Hydro-Québec. Cela risque de laisser des lendemains amers. L’échec des Northvolt de ce monde en est l’illustration la plus probante.
L’alternative aux politiques gouvernementales, l’option de la véritable transition énergétique viserait une réduction des émissions de gaz à effet de serre et une stratégie pour y parvenir. Elle implique une réflexion sur l’avenir du territoire québécois, avec l’objectif de réduire l’empreinte carbone, de diminuer la pression sur notre système énergétique et de déployer des moyens de s’adapter aux changements climatiques. Cette approche nécessite la mobilisation de tous les acteurs de la société québécoise pour créer des infrastructures durables et revoir nos ambitions et pratiques d’aménagement urbain et rural. Elle suppose que la société québécoise fasse les choix et assume les risques au nom de ses valeurs et de choix de société assumés collectivement et démocratiquement. Ce développement endogène mobilisera tous les milieux et permettra la création de projets de partenariats entre les collectivités du territoire et les acteurs économiques et institutionnels. Il créera des infrastructures de transition et d’adaptation adaptées aux communautés et au territoire afin de se doter des moyens de mieux habiter notre territoire.
D’un service public à un bien marchand
Alors qu’un débat national s’impose et qu’il est revendiqué au nom de la démocratisation de nos choix de société, le projet de loi 69 permettra aux promoteurs privés de mettre la main sur des ressources de notre territoire sans contrôle démocratique. Le profit pourra primer sur l’intérêt général. Le débat public oppose une transition énergétique endogène visant principalement la décarbonation à une croissance verte axée sur des opportunités d’affaires pour des multinationales étrangères.
Le projet de loi 69 modifie les rôles d’Hydro-Québec5, d’Énergir et des autorités locales. Hydro-Québec va devoir se concentrer sur de grands projets énergétiques affectant la facture énergétique et sa capacité d’investir. Il permettra le développement de projets énergétiques privés, libéralisant et privatisant nos ressources énergétiques, sans répondre aux besoins de la transition énergétique. Il centralise les pouvoirs vers le ministère de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie, influençant la Régie de l’énergie et l’octroi de blocs d’électricité rendant toujours plus difficile le débat public. De plus, il instaure un plafonnement de 3 % des hausses tarifaires financées par les contribuables à même le budget de l’État.
Nous faisons donc face à une vision de l’économie et de l’énergie qui compromet encore plus la maîtrise de notre énergie et notre transition énergétique.
Conclusion
La filière éolienne privatisée a pu se développer sur des paramètres commerciaux grâce à des changements législatifs qui ont permis une politisation des choix énergétiques au tournant des années 2000 et leur inscription dans une logique marchande. Ces changements législatifs vont nous amener plus loin encore en utilisant le prétexte de la transition énergétique. Dorénavant, la filière éolienne pourra se développer sans appels d’offres d’Hydro-Québec ou sur simples décrets gouvernementaux, laissant toute la place aux investisseurs privés. Le milieu municipal, à qui on concédera quelques retombées, n’y trouvera pas les leviers essentiels pour se faire entendre sur la base de ses propres besoins de développement. Il devient un simple investisseur local en quête des revenus lui permettant de soulager ses difficultés de financement.
Ce n’est pas en modifiant la mission d’Hydro-Québec et en l’engageant dans un grand chantier dont les risques reposent sur tous les Québécois et le territoire qu’ils habitent que nous allons réussir la transition énergétique nécessaire. C’est en soulageant Hydro-Québec d’une demande grandissante sur son réseau et en lui évitant une pression qui n’a pas grand-chose à voir avec les défis de la transition énergétique. Elle exige plutôt de réduire la demande énergétique, de remplacer la consommation d’hydrocarbures par des énergies renouvelables et de le faire avec sobriété. L’objectif n’est pas tant de faire grossir Hydro-Québec que de l’associer de diverses manières aux collectivités locales qui sont en première ligne pour modifier nos orientations en matière de demande énergétique, tout en renforçant le contrôle des collectivités sur l’aménagement de leur territoire.u
1 Prémont, M.-C. (2014). « L’étonnante construction juridique de l’énergie éolienne au Québec» Revue de droit du développement durable de l’Université McGill, 10(1), 8.
2 Ibid.
3 FAGOAGA, Noël, BEAUCAIRE, Krystof (2025). La privatisation de l’énergie éolienne et l’impact sur la mission d’Hydro-Québec, Rapport de recherche, IRÉC, mars 2024.
4 FAGOAGA, Noël (2025). Partenariats dans la production éolienne : Un état des lieux, Rapport de recherche, IRÉC, avril 2024.
5 FAGOAGA, Noël (2025). Le projet de loi 69 : Quand la transition énergétique sert de prétexte à la privatisation des ressources énergétiques, Note de recherche IREC, février 2025.
