Repenser le commerce et la transition industrielle post-COVID-19

La crise causée par la COVID-19, faut-il le rappeler, est pratiquement sans précédent. Jamais le monde n’avait connu une crise aussi importante dans un contexte d’interdépendance économique et financière aussi grande. Dès les premiers jours de la crise, de nombreux gouvernements, dont celui du Québec, ont constaté la très grande fragilité des approvisionnements internationaux, notamment sur les plans médical, sanitaire, manufacturier et agroalimentaire. Les populations en ont payé le prix. Cette crise a le potentiel d’entreprendre un virage historique de nos politiques commerciales, industrielles et énergétiques.

Perspectives commerciales

En raison de la pénurie de matériel essentiel pour faire face à la crise, plusieurs États ont annoncé vouloir rapatrier leurs industries pharmaceutiques et d’équipement médical et sanitaire. Cette politique a été rendue nécessaire notamment parce que près de 70 pays ont adopté des mesures de restriction des exportations de matériel médical et sanitaire¹. Les États-Unis ont par exemple exigé que le fabricant 3M cesse ses exportations de masques N95 au Canada, ce qui a causé un électrochoc au Québec comme dans le RoC². Depuis, une entente a été conclue avec le Canada, mais les inquiétudes demeurent palpables.

De plus, parce que de très nombreux pays cherchent à se procurer des masques en même temps, le marché mondial de matériel médical et sanitaire s’est transformé en véritable Far West. Pour se procurer des masques, les gouvernements de nombreuses nations et non les moindres doivent désormais embaucher des firmes de sécurité, voire mobiliser leurs forces armées afin de protéger le matériel importé face aux prédations d’autres pays occidentaux, dont les États-Unis³.

Face à la crise, les gouvernements du Canada et du Québec ont même dû demander à des entreprises locales de transformer leurs chaînes de production afin de fabriquer en urgence le matériel nécessaire. Cette intervention était inévitable, car ni le gouvernement du Canada ni celui du Québec n’avaient de réserves stratégiques de produits essentiels pour faire face à une telle crise⁴, le Québec ayant même fait face à de nombreuses pénuries de médicaments essentiels⁵.

Face à cette situation inédite, plusieurs voix s’élèvent désormais pour réclamer un effort de démondialisation commerciale⁶. Comme le souligne le Council of Foreign Relations aux États-Unis, une réflexion sérieuse va inévitablement s’amorcer sur l’interdépendance des économies nationales et ses conséquences. Cela ne pourra qu’accentuer le nationalisme économique de type America First du gouvernement américain, qui cherche à amenuiser sa dépendance envers l’étranger et notamment envers la Chine pour ses approvisionnements en matières premières et en produits stratégiques⁷.

La situation est similaire en France, où le président Macron promet de rapatrier au pays la production de matériel stratégique⁸. Des milliards d’euros ont déjà été annoncés pour amorcer la production de masques et de respirateurs en France. La tendance qui se dessine est donc claire : les gouvernements nationaux insisteront à l’avenir pour être moins dépendant des importations dans les secteurs essentiels que sont le pharmaceutique, l’équipement médical et sanitaire, l’agroalimentaire, le manufacturier et l’énergie.

Dans ce contexte volatile, quelles sont les options pour le Québec ? Plusieurs scénarios sont envisageables. Est-il possible de rapatrier au Québec la production de matériel médical et sanitaire ? Si rapatrier ou raccourcir les chaînes d’approvisionnement du Québec de manière à assurer une plus grande production au niveau local est une solution à explorer, elle n’est toutefois pas exempte de défis.

Selon une étude du mouvement Desjardins, les chaînes de valeur mondiales représentent désormais plus de 50 % du commerce international, alors que nous assistons à une fragmentation de plus en plus poussée des chaînes de production⁹. Ainsi, contrairement à une idée répandue, pratiquement aucun pays n’exporte des produits finis composés entièrement de matériaux et de pièces locales, puis assemblés par de la main-d’œuvre nationale. La plupart des économies avancées exportent surtout des biens intermédiaires, qui sont par la suite utilisés pour un assemblage final ailleurs dans le monde.

Selon l’ancien directeur de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), Pascal Lamy, 60 % du commerce international concerne de tels biens intermédiaires ou des tâches à être incluses dans un produit final. En 2017, les exportations internationales totales étaient composées à 40 % de produits et de services précédemment importés¹⁰. En ce qui concerne les pays membres de l’ALENA, les biens intermédiaires représentent en moyenne 50 % de la valeur totale des importations nationales¹¹.

Au niveau du matériel médical, l’OMC estime que le commerce international des produits essentiels à la gestion de la crise de la COVID-19 représente 597 milliards de dollars américains annuellement. Cela dépasse le total des exportations de marchandises du Canada en 2018, soit 445 milliards de dollars US¹². Il s’agit ainsi d’un marché gigantesque¹³.

Le Québec souffre par ailleurs d’un déficit commercial important en ce qui concerne les produits pharmaceutiques et médicinaux. En effet, les importations du Québec étaient de l’ordre de 3,64 milliards $ en 2019 alors que ses exportations s’élevaient à 1,76 milliard $, pour un déficit de 2 milliards $¹⁴. Ainsi, si le rapatriement de la production peut faire sens économiquement, son opérationnalisation s’annonce complexe.

En clair, rapatrier au Québec la production de l’ensemble des biens intermédiaires et des tâches menant à la confection de produits médicaux, pharmaceutiques ou sanitaires dont nous avons besoin impliquerait une redéfinition complète de nos façons de faire et nous serions toujours dépendant, en partie, de nos importations de matières premières. Il ne s’agit donc pas d’industries simples à rapatrier pour le Québec, car leurs chaînes de valeur sont conçues de telle sorte qu’il est désormais extrêmement difficile de produire une marchandise complexe entièrement localement.

Néanmoins, un virage s’impose. D’abord, il faut espérer que l’ère du « précautionnisme » commence. Non seulement devra-t-on protéger nos entreprises, par le biais de barrières tarifaires et non tarifaires et par des politiques d’achat local, contre la concurrence internationale, mais il faudra également et peut-être prioritairement protéger les citoyens eux-mêmes contre des risques – sanitaires, économiques, financiers, alimentaires – divers. Les standards et les normes de qualité seront donc appelés à remplacer progressivement les tarifs douaniers en tant que mesures protectionnistes, particulièrement dans les secteurs et les filières industrielles stratégiques touchées par cette crise¹⁵.

Sur un plan strictement commercial, une renégociation de l’ACEUM (nord-américain) ou de l’AÉCG (Canada-Union européenne) apparaît improbable à court et moyen termes, le Canada ne voulant pas rouvrir ces ententes et l’administration Trump comme l’UE y ayant fait les gains que l’on sait. Reste donc l’option d’un raccourcissement volontaire et provoqué des chaînes d’approvisionnement québécoises par l’entremise de politiques industrielles et d’investissement.

Du côté de l’offre, notamment, des mandats ambitieux pourraient être donnés à Investissement Québec, à la Caisse de dépôt, aux fonds de travailleurs et à leurs partenaires financiers afin d’accélérer le développement local de ces filiales stratégiques, ce qui serait tout à fait légal et conforme aux règles du commerce international telles que définies actuellement. Du côté de la demande, il faudra aussi impérativement songer à transformer nos philosophies et nos pratiques en matière d’approvisionnement public, afin de forcer la distribution, l’achat, l’utilisation et la consommation de produits médicaux, sanitaires et agroalimentaires locaux.

Notamment, la création d’une réserve nationale stratégique de produits médicaux et de matériel sanitaire propre au Québec est désormais à envisager sérieusement, puisque le Canada n’est pas digne de confiance. À cet égard, l’idée récurrente et néanmoins toujours pertinente de la mise sur pied d’une société d’État de style « Pharma-Québec » devra être reconsidérée non seulement parce que le coût collectif de l’achat de médicaments est devenu tout à fait prohibitif, mais aussi, et probablement surtout, parce que notre dépendance envers les chaînes d’approvisionnement pharmaceutiques mondiales nous rend visiblement vulnérables en temps de crise.

Dépendamment des formes qui lui seraient données – les modèles de la Pharmaceutical Management Agency néo-zélandaise et de l’Apoteket suédoise seraient notamment ici à étudier de plus près – Pharma-Québec aurait le pouvoir de stimuler sensiblement la recherche et le développement de nouveaux composés ou procédés, de centraliser et de contrôler (notamment par la négociation collective des prix) l’approvisionnement en médicaments et en matériel médical, puis surtout de procéder elle-même à une partie de la production de ce matériel ainsi que de médicaments génériques et de vaccins de masse.

Perspectives industrielles

Un doute important subsiste évidemment, dans le contexte actuel, quant à la réelle possibilité d’une nationalisation partielle de l’industrie pharmaceutique québécoise face aux traités nord-américains en place et à l’intransigeance d’un gouvernement fédéral américain qui ne laisserait pas sans réplique une quelconque perte d’accès des pharmaceutiques américaines à un marché canadien important. La création d’une telle société d’État s’inscrirait pourtant en droite ligne avec la logique d’un retour de moins en moins décomplexé et de plus en plus universel à un certain capitalisme d’État, tant en Europe et aux États-Unis qu’en Chine et en Asie du Sud-Est.

Dans la foulée de la crise financière de 2008, les économies avancées avaient déjà renoué avec les subventions industrielles, l’investissement public dans les secteurs de pointe, la protection des sièges sociaux et autres « champions nationaux », bref, avec un certain nationalisme économique. Au-delà des politiques protectionnistes de l’administration Trump en effet, et jusqu’à la multiplication récente des restrictions à l’exportation de matériel stratégique, ce nationalisme ne s’est effectivement pas incarné prioritairement sous la forme de tarifs commerciaux, mais par le biais de la finance entrepreneuriale et industrielle.

Entre 2007 et 2015, par exemple, les actifs des fonds souverains du monde entier sont passés de 3000 à 7000 milliards de dollars US, ces fonds ayant non seulement été multipliés, mais ayant également intensifié leur appui aux champions nationaux et leurs politiques d’acquisition d’actifs étrangers stratégiques. Une multitude de banques publiques d’investissement ont également été mises sur pied depuis, tant par les économies occidentales que chez les dragons asiatiques. La reprise économique qu’il incombera aux États d’entreprendre, d’orienter et surtout de financer maintenant aura pour effet d’accentuer ces tendances, puisque la recherche d’autarcie agroalimentaire, pharmaceutique et manufacturière s’accompagnera des impératifs de la transition énergétique.

Cette dernière, pour laquelle la conjoncture actuelle offre une opportunité en or, devra pourtant faire face à la frilosité du secteur financier privé et aux prix historiquement bas des énergies fossiles, en plus d’avoir à affronter la concurrence déloyale provoquée par les subventions fédérales pharaoniques à l’industrie pétrolière et gazière. C’est pourquoi le capital de développement public québécois devra soutenir activement les ambitieux chantiers qui nous attendent, tout comme il a permis les modernisations énergétique et industrielle rapides ayant marqué la Révolution tranquille et tout comme les États nationaux qui se respectent ont utilisé le leur pour provoquer de véritables révolutions, du géothermique islandais au nucléaire français.

Le Québec jouit d’une longueur d’avance et d’avantages comparatifs importants en matière d’approvisionnement énergétique grâce à l’hydroélectricité, mais fait néanmoins face à d’immenses défis : électrification des transports, efficacité énergétique, revitalisation industrielle des régions périphériques, déclin démographique. La transition énergétique et le développement régional devront donc être au cœur de la prochaine politique industrielle québécoise. Pour peu qu’on s’en donne l’ambition – et c’est bien là où le bât blesse habituellement –, l’écosystème financier du Québec saura nous en fournir les moyens.

La réforme en cours d’Investissement Québec (IQ) – par l’entremise de la récente Loi 27, dont la majorité des dispositions entreront en vigueur au cours de 2020 et 2021 – devra d’abord accoucher d’un volontarisme accru, pour en faire notre véritable banque nationale (et verte) d’investissement. Les fonds de travailleurs, le mouvement Desjardins puis la Caisse de dépôt et placement devront également mettre l’épaule à la roue. À cet égard, un éventuel « comité stratégique commun » auquel siégeraient des représentants exécutifs de chacun d’eux permettrait de coordonner l’action de tous ces acteurs publics et parapublics.

Ce comité pourrait par exemple élaborer – et il serait grand temps – notre première doctrine de protection des champions nationaux et des sièges sociaux puis organiser, en concertation avec le gouvernement, les minorités de blocage nécessaires à cette fin. La gestion du nouveau « Fonds pour la croissance des entreprises québécoises et la protection des sièges sociaux », dont la capitalisation devra par ailleurs être substantiellement modifiée, pourrait lui être octroyée afin d’amorcer cet effort. Nos fleurons industriels, nos distributeurs, nos innovations les plus stratégiques ne doivent tout simplement plus faire l’objet des délocalisations dopées à la financiarisation qui ont caractérisé les vingt-cinq dernières années et qui ont tant profité à Bay Street ou à la Silicon Valley.

Si le développement industriel et régional doit d’ailleurs être au cœur de la réforme d’IQ, la transition énergétique y apparaît plus marginalement. Il est impératif que cela change. Les plus importantes banques publiques d’investissement du monde l’ont bien compris et priorisent désormais le développement régional, la relève entrepreneuriale, la protection de la propriété nationale des filières industrielles stratégiques, mais aussi la transition verte. C’est le cas de la fameuse KfW allemande, de la jeune Bpifrance, banque publique d’investissement française, ou même de la banque nationale d’investissement écossaise en devenir.

À l’image de celles-ci, on pourrait d’ailleurs songer à augmenter les moyens d’IQ au-delà de la capitalisation supplémentaire d’un milliard prévue à la loi 27, en lui permettant par exemple d’émettre des obligations vertes garanties par l’État québécois. Celles-ci faciliteraient la mobilisation du capital institutionnel et bancaire, générant un effet levier au bénéfice de la transition énergétique. La Caisse de dépôt et placement pourrait évidemment devenir l’un des acheteurs phares de ces obligations, ce qui aurait le mérite d’oxygéner la circulation productive de l’épargne québécoise. Surtout, toutefois, les dizaines de milliards de dollars qui composent les bassins des régimes complémentaires de retraite, eux-mêmes majoritairement gérés à Toronto ou ailleurs à l’extérieur du Québec, doivent impérativement être mis à contribution.

IQ devrait ensuite se fixer d’ambitieuses cibles d’investissement vert et régional, voire procéder à des appels d’offres visant le développement de secteurs stratégiques. Le financement de circuits courts de production énergétique, de même que des filières éolienne, de la biomasse, des biocarburants, de la géothermie et de l’hydrogène devraient être priorisés. L’appui à l’organisation de réseaux régionaux de production, de transformation puis de distribution des produits agroalimentaires et forestiers – sur le modèle AGROFOR, par exemple – devra aussi être intensifié.

La capitalisation par IQ de fonds de capitaux de risque privés, qui concentrent actuellement l’investissement dans les zones urbaines en plus d’ériger le rendement financier au-dessus des impératifs de développement, devrait par ailleurs céder la place aux participations directes. De nouveaux fonds publics régionaux et locaux co-capitalisés par IQ ou par le Fonds du développement économique pourraient être créés à cette fin, comportant cette fois une forte composante publique afin de mettre définitivement derrière nous le triste épisode des Fonds d’intervention économique régionale (FIER). Les incubateurs régionaux d’entreprises, y compris agricoles, devront également être multipliés, tout comme les interventions en soutien à la relève entrepreneuriale et agricole ainsi qu’à la reprise collective des entreprises par l’entremise de coopératives de travailleurs.

Les nouveaux « comités régionaux » auxquels siégera IQ devront pour leur part permettre une coordination beaucoup plus soutenue avec les caisses populaires, les pôles d’économie sociale, les MRC et autres parties prenantes. Pourquoi, d’ailleurs, ne pas le dire franchement : ces comités devraient carrément avoir comme mandat premier, à court terme, de remettre en forme et sur pied les défunts Centres locaux de développement (CLD), cyniquement déconstruits sous les libéraux.

À moyen terme, enfin, il faudra toutefois bien finir par soulever à nouveau la question qui fâche : celle des contradictions inhérentes à notre relation à l’État fédéral canadien, qui continuera pour sa part de subventionner l’industrie pétrolière et gazière à coup de dizaines de milliards, dont un cinquième provient de l’assiette fiscale québécoise, tout en jouant allègrement d’assouplissement quantitatif afin de soutenir l’économie d’autres provinces, parfois pour ne pas dire le plus souvent au détriment des intérêts économiques québécois.

* X. Hubert Rioux, chercheur à l’ENAP et à l’IRÉC, et Stéphane Paquin, professeur à l’ENAP.