L’autoproduction d’électricité au Québec

Selon Hydro-Québec, « Un autoproducteur est un client d’Hydro-Québec qui produit de l’électricité au moyen d’une installation dont il est propriétaire et exploitant pour combler une partie ou la totalité de ses besoins¹. »

Hydro-Québec précise que : « Vous n’êtes pas autorisé à raccorder des équipements de production d’électricité si vous n’êtes pas propriétaire. Si vous détenez un commerce, vous devez en être l’exploitant. » C’est on ne peut plus clair et précis.

Pour Hydro-Québec :

Un producteur indépendant est une entreprise qui produit ou transforme de l’énergie électrique au moyen de ses propres équipements en vue de vendre cette énergie.

Les producteurs indépendants ont répondu à un appel d’offres d’Hydro-Québec Distribution dans le cadre d’un programme d’achat d’électricité et ont été sélectionnés afin d’aménager et d’exploiter une centrale dont la production fait l’objet d’un contrat d’achat d’électricité.

Les producteurs indépendants s’engagent à conclure avec Hydro-Québec un contrat en vertu duquel cette dernière leur fournira de l’énergie de secours via le point de raccordement défini pour l’intégration de leur production au réseau d’Hydro-Québec².

L’article 74.1 de la Loi sur la Régie de l’énergie prévoit à cet effet « une procédure d’appel d’offres et d’octroi, ainsi qu’un code d’éthique portant sur la gestion des appels d’offres ». L’article 74.2 précise que : « Le distributeur d’électricité ne peut conclure un contrat d’approvisionnement en électricité sans obtenir l’approbation de la Régie, aux conditions et dans les cas qu’elle fixe par règlement³ ».

La Loi sur la Régie de l’énergie stipule que :

Malgré les articles 74.1 et 74.2, le distributeur d’électricité peut, dans le cadre d’un programme d’achat d’électricité provenant d’une source d’énergie renouvelable dont les modalités ont été approuvées par la Régie, acheter de l’électricité d’un client dont la production excède sa propre consommation ou d’un producteur, sans être tenu à la procédure d’appel d’offres.

Le présent article ne s’applique qu’à l’égard de l’électricité produite à partir d’une installation dont la capacité maximale de production est fixée par règlement du gouvernement.

En matière d’autoproduction, l’article 60 de la Loi sur la Régie de l’énergie indique :

Un droit exclusif de distribution d’électricité confère à son titulaire, sur le territoire où il porte et à l’exclusion de quiconque, le droit d’exploiter un réseau de distribution d’électricité.

Ce droit n’empêche pas quiconque de produire et de distribuer sur son réseau l’électricité qu’il consomme ou de distribuer l’électricité produite à partir de biomasse forestière à un consommateur sur un emplacement adjacent au site de production.

En réaction à l’annonce du projet de TES Canada à Shawinigan le 11novembre 2023, j’ai personnellement exprimé que ce projet allait bien au-delà de ce qui est permis par la loi en ce qui a trait à l’autoproduction, et que nous assistions à un premier jalon dans la dénationalisation de l’électricité au Québec. Je précisais aussi que ce projet contrevenait aux dispositions de l’article 60 de la Régie de l’énergie⁴.

Le 30 novembre 2023, le ministre de l’Économie, de l’Énergie et de l’Innovation a soutenu le contraire :

Présentement, le cadre législatif d’Hydro-Québec permet l’autoproduction sur le site où une entreprise peut avoir ses éoliennes, son solaire, qui sont connectés directement sur l’usine, a dit PierreFitzgibbon. Ce projet-là est parfaitement en ligne avec la réglementation actuelle.

Questionné à l’Assemblée nationale par le député de Québec solidaire Haroun Bouazzi sur la légalité du projet considérant l’enjeu de l’adjacence prévu à l’article 60 de la Loi sur la Régie de l’énergie considérant que le projet de TES prévoit la production d’énergie sur 200 kilomètres carrés, sur 12 municipalités, le ministre Fitzgibbon répondait :

Je confirme en cette Chambre que le projet de TES Canada est légal, et j’encourage le député à voir des avis contraires s’il le veut. […] C’est une politique qui est très saine, qui existe depuis toujours et qui va demeurer […] C’est non seulement permis, c’est désirable. Alors, j’encourage les entreprises à copier le modèle de TES Canada⁵.

Or, à peine quelques semaines plus tard, le ministre Fitzgibbon semblait changer d’idée :

Selon nos sources, qui ont participé aux préparatifs du projet de loi, le ministre Fitzgibbon veut modifier la Loi sur la Régie de l’énergie, notamment l’article 60.

Présentement, la loi permet à une entreprise de produire sa propre électricité, mais elle ne peut l’utiliser que pour ses propres besoins. Elle n’a pas le droit de la distribuer.

Une seule exception est possible : l’électricité issue de la biomasse forestière peut être vendue directement à un consommateur, pourvu qu’il soit situé sur un emplacement adjacent au site de production.

Le gouvernement veut permettre à tous les producteurs d’énergie renouvelable (éolien, solaire, petit barrage…) de profiter de l’exception accordée à la biomasse.

Au passage, le terme « adjacent » serait remplacé par le concept de « proximité », qui éviterait aux distributeurs privés de devoir vendre uniquement à leur voisin immédiat. Reste à savoir quelle serait la limite de la définition de proximité⁶.

L’article 38 du projet de loi 69, dans sa mouture actuelle, propose de modifier ainsi l’article 60 de l’actuelle Loi sur la Régie de l’énergie :

L’article 60 de cette loi est modifié :

1° par le remplacement, dans le premier alinéa, de « d’exploiter un réseau de distribution d’électricité » par « de distribuer de l’électricité à un consommateur »;

2° par le remplacement du deuxième alinéa par les suivants :

« Ce droit n’empêche pas quiconque de consommer l’électricité qu’il produit. »

« Ce droit n’empêche pas quiconque produisant de l’électricité de source renouvelable de la distribuer à un seul consommateur pour les besoins des installations de ce dernier, dans la mesure où ces installations sont situées sur un emplacement adjacent au site de production et que le gouvernement autorise, aux conditions qu’il détermine, cette distribution. »

La modification à la LRÉ prévue par l’article 38 du PL 69 aurait pour effet d’élargir cette seconde exception à toute énergie renouvelable.

Dans son mémoire présenté dans le cadre de l’étude du PL 69, le ROEÉ indiquait que cette exception large à l’obligation de détenir un droit exclusif de distribution d’électricité semble dénaturer la disposition actuelle qui était restreinte à la biomasse forestière.

En effet, le second alinéa de l’article 60 LRÉ avait été introduit pour répondre à une problématique environnementale. En 2000, lors des débats parlementaires sur les premières modifications de la LRÉ, dans le cadre du Projet de loi 116 (Loi modifiant la Loi sur la Régie de l’énergie et d’autres dispositions législatives, L. Q. 2000, c. 22), le ministre des Ressources naturelles Jacques Brassard expliquait que cette disposition visait à « faciliter l’utilisation de la biomasse forestière et sa valorisation sur le plan énergétique également » afin de « régler […] un problème environnemental majeur un peu partout à travers toutes les régions du Québec⁷ ». De manière plus détaillée, le ministre Brassard expliquait :

Le projet de loi permettra aussi à un producteur d’électricité qui est générée à partir de la biomasse forestière de vendre directement cette électricité à une entreprise, dans la mesure où sa centrale sera installée sur un emplacement adjacent à l’entreprise. Cette mesure permettra de réduire les impacts environnementaux liés à l’enfouissement et à l’accumulation des résidus forestiers⁸.

L’objectif était donc la réduction des impacts écologiques des résidus forestiers. En élargissant la disposition à toute énergie « renouvelable », le PL 69 détournerait cet article des motifs qui ont justifié son adoption puisque de multiples projets d’énergie renouvelable privés, à la pièce, pourraient résulter en des impacts cumulatifs importants sur l’environnement.

La notion d’« emplacement adjacent » au 3^e alinéa de l’article 60 LRÉ proposé par l’article 45 du PL 69, non définie, crée une ambiguïté particulièrement flagrante sur la portée de cette modification. Aucune indication quant à l’interprétation à donner au terme « adjacent », qui prendrait toute une autre dimension si l’exception était étendue à toute énergie renouvelable. Le ROEÉ craint que l’absence de définition crée un flou dans l’interprétation de cet article, omettant ainsi d’assurer la supervision nécessaire du développement de réseaux privés de distribution d’énergie renouvelable.

Le terme « adjacent » est utilisé dans nombre de lois et règlements, mais il n’est généralement pas défini. La jurisprudence découlant de ces législations ne fournit pas de piste quant à son interprétation. Par exemple, si l’on examine l’article 5 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, le terme « adjacent » est utilisé pour la désignation de certains lots⁹, mais aucune définition du mot n’est proposée. La jurisprudence découlant de cet article ne fait que mentionner le terme dans le contexte de l’article, sans offrir de définition ou d’analyse. Il en est de même à divers alinéas de l’article 1 du Règlement sur les espèces fauniques menacées ou vulnérables et leurs habitats¹⁰, ou dans le Règlement sur l’aménagement durable des forêts du domaine de l’État¹¹. Similairement, la Loi sur la qualité de l’environnement, à l’article 31.105, mentionne une zone « limitrophe » à l’alinéa 3¹². L’adjectif n’est pas défini et la jurisprudence n’offre pas d’interprétation à ce sujet. Les définitions offertes dans les dictionnaires sont utiles et précisent qu’il s’agit de l’adjectif de quelque chose se trouvant dans le voisinage immédiat¹³. Or, même avec cette caractérisation, plusieurs paramètres restent flous pour l’application éventuelle des modifications proposées à l’art.60 LRÉ. En ce sens, la modification proposée dénaturerait l’article 60 LRÉ tel qu’il avait initialement été réfléchi.

En outre, la formulation actuelle de la modification proposée permettrait potentiellement à un même propriétaire ayant plusieurs sites de production de délivrer l’énergie produite à plusieurs consommateurs, si les sites qu’il possède sont séparés. Cela ouvrirait la porte à des réseaux de distribution privés échappant à la supervision de la Régie de l’énergie et menaçant la régulation publique qui découle du monopole d’Hydro-Québec depuis le choix fondamental de nationaliser l’électricité au Québec.

Comme mentionné précédemment par le ministre Fitzgibbon, les petits barrages pourraient aussi permettre l’autoproduction d’électricité. À cet effet, l’article 116 du PL 69 viendrait modifier l’article 29 de la Loi sur Hydro-Québec en permettant à celle-ci « (d’) aliéner tout immeuble destiné à l’exploitation d’ouvrages hydroélectriques dont la puissance attribuable à la force hydraulique du domaine de l’État est égale ou inférieure à 100 mégawatts. »

Il serait donc possible, grâce aux modifications apportées à l’article 60 de la Loi sur la Régie de l’énergie, qu’un producteur accapare une telle centrale hydroélectrique et distribue à un centre de données ou autre entreprise de l’énergie renouvelable pour les besoins des installations de ce dernier, dans la mesure où ces installations sont situées sur un emplacement adjacent au site de production. On assisterait ainsi à une diminution de la puissance disponible à la société québécoise au profit d’une privatisation des actifs de production.

La privatisation de l’électricité ne consiste pas à émettre des actions d’Hydro-Québec, mais plutôt à mettre à la disposition des intérêts privés les ressources naturelles publiques qui appartiennent à tous les Québécois. L’adoption prochaine du PL 69 concrétisera cette autre fausse bonne idée du gouvernement du Québec.