Penser le Québec indépendant – Enquête sur notre avenir politique

Dans l’histoire du mouvement indépendantiste, on s’est peu préoccupé de penser ce que serait le Québec indépendant. Dans le passé, le discours des indépendantistes s’est limité à critiquer les dysfonctionnements du fédéralisme canadien et à dénoncer les entraves au développement du Québec tant sur le plan économique social que culturel. Le procès du régime est une composante essentielle de la démarche de mobilisation. L’Action nationale le poursuit sans relâche depuis toujours. Ces récentes années, Lucia Ferretti y a contribué d’une manière qui ne laisse plus aucune place à l’idée que le Canada et son régime puissent de quelque manière constituer une avenue de développement pour le peuple québécois¹. Le régime fonctionne sur une logique devenue étrangère à notre existence. Notre minorisation définitive y est consommée.

S’il est toujours aussi indispensable de dénoncer sans relâche les empiétements et les manifestations concrètes de domination et de dépossession, il faut néanmoins reconnaître que le procès du régime ne constitue pas une condition suffisante pour le succès de la mobilisation. Il faut rassembler autour d’un corps de propositions qui fait voir l’alternative réelle, qui fait voir la démarche concrète de construction de l’indépendance.

Jusqu’à présent, le Parti québécois n’a pas proposé une analyse substantielle et documentée de ce que serait le Québec indépendant et encore moins comment se fera le passage entre l’État provincial à l’État fédéral. On faisait comme si l’indépendance n’était pas à portée de main et se situait dans un horizon lointain. Ce n’était qu’une hypothèse possible pour baliser les chemins de l’avenir. D’ailleurs, pendant des décennies, nombreux ont été ceux qui au Parti québécois et ailleurs ont envisagé l’indépendance comme un moyen de pression pour réformer le fédéralisme canadien et obtenir une entente négociée qui établirait l’égalité politique entre les deux peuples dits fondateurs. On a même parlé d’une police d’assurance au cas où le Canada ne ferait pas bon accueil aux revendications d’autonomie du Québec. Un projet en somme qu’on réaliserait si les autres disaient non à une réforme du fédéralisme. La question au référendum de 1980 était révélatrice à cet égard : accordez-vous au gouvernement du Québec le mandat de négocier une entente d’égal à égal avec le Canada ? Il va de soi que dans cette perspective, il était prématuré de dessiner l’architecture institutionnelle du Québec indépendant. Et puis, on était occupé à bien gérer la province et à mettre en place un projet de société, soi-disant pour convaincre les Québécois qu’il serait possible de devenir un pays indépendant. L’objectif était moins de construire l’indépendance que de travailler à réunir les conditions pour se faire confiance.

Le Parti québécois, pour l’essentiel de son parcours, s’est bien gardé de s’engager sur la voie des modalités concrètes de la succession d’État. On ne sait rien de ce que sera la feuille de route du gouvernement québécois après la proclamation de l’indépendance. Jusqu’à présent, les débats ont été confinés aux modalités d’accession à l’indépendance (référendum ou pas) et aux politiques d’un gouvernement provincial. À cet égard, Québec solidaire n’a pas fait mieux et n’a pas non plus voulu assumer cette responsabilité intellectuelle en reportant ce débat à une éventuelle assemblée constituante.

Comme l’indépendance est devenue un enjeu plus sérieux après l’échec de l’Accord du lac Meech où cette option atteignait des scores inégalés dans les sondages, c’est le gouvernement libéral de Robert Bourassa qui a lancé une réflexion sur l’avenir du Québec en examinant deux hypothèses : soit une nouvelle proposition de réforme constitutionnelle, soit l’accession à l’indépendance. On a donc commencé à proposer des réponses à la question du comment réaliser l’indépendance dans le cadre de la commission Bélanger-Campeau qui avait le mandat de préparer la loi sur la souveraineté. La Commission d’étude des questions afférentes à l’accession du Québec à la souveraineté créée à cette fin entendit des experts internationaux et fit réaliser des études sur les attributs d’un Québec souverain, sur les implications de la mise en œuvre de la souveraineté sur les services gouvernementaux ; sur les implications économiques et les finances publiques ; sur l’intégrité du territoire et les modalités de partage des actifs et de la dette. Mais le rapport de cette commission fut relégué aux oubliettes. Le rapport en quatre volumes n’a pas été soumis pour approbation ni aux membres de la Commission ni aux députés de l’Assemblée nationale puisque le gouvernement libéral décida de tenir un référendum sur l’entente de Charlottetown en octobre 1992.

À la suite de l’élection en 1994 du Parti québécois qui avait annoncé son intention de tenir un référendum dans les plus brefs délais, Jacques Parizeau a poursuivi les travaux de la commission Bélanger-Campeau en créant un organisme quasi secret relié au conseil exécutif appelé le STERES (Secrétariat temporaire sur les études et la recherche économique sur la souveraineté). Il mobilisa une vingtaine de fonctionnaires qui, sous la direction de Louis Bernard, prolongèrent les études économiques entreprises sous l’égide de la commission Bélanger-Campeau. L’État québécois a investi environ deux millions de dollars pour la réalisation de ces études. Il s’agissait de mettre au point une stratégie à court terme pour stabiliser la valeur du dollar canadien et préparer la reconnaissance internationale du Québec. On a aussi préparé un projet de constitution initiale et un projet de traité économique avec le Canada. Les résultats des travaux du STERES étaient réservés en exclusivité au premier ministre Jacques Parizeau, au vice-premier ministre Bernard Landry et au futur négociateur. Ils étaient pour ainsi dire confidentiels. Le rapport du STERES n’a jamais été rendu public². Toutefois son existence a été révélée par Radio-Canada dans un reportage diffusé le 28 octobre 2020³.

Que contenait ce rapport confidentiel? Dans ce reportage, on apprend que le gouvernement du Québec indépendant prévoyait maintenir le dollar canadien comme devise à long terme en établissant une entente avec la Banque du Canada, sujette à révision à une fréquence prédéterminée. Le Québec aurait hérité des biens immobiliers et mobiliers se trouvant sur son territoire et aurait en échange assumé 19 % de la dette fédérale de 454 milliards de dollars, soit une dette de 86,5 milliards de dollars. On avait aussi prévu le rapatriement des employés fédéraux résidant au Québec, ce qui représentait un coût financier de 700 millions de dollars par année. On aurait aussi partagé la plupart de sociétés d’État fédérales comme Radio-Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement en fonction de leur territorialité. Toutefois, Via Rail et Poste Canada seraient devenues des entités binationales.

Conformément au concept de souveraineté-association et de partenariat Québec-Canada, le rapport du STERES prévoyait une association économique Québec-Canada se situant entre les concepts de marché commun et d’union économique de telle sorte que le commerce entre les deux pays puisse se faire sans aucun contrôle à la frontière. Sur le plan des relations internationales, il était recommandé que le Québec soumette sa candidature pour accéder à l’Organisation mondiale du commerce, au Fonds monétaire international, à la Banque mondiale et à l’Organisation de coopération et de développement économiques. Il assumerait les responsabilités canadiennes envers les pays tiers et proposerait aux autres membres de l’ALENA de succéder au Canada pour le territoire douanier du Québec.

Même si ce cadre général reste pertinent, beaucoup d’eau a coulé sous les ponts depuis 30 ans. Il est maintenant nécessaire de reprendre ces réflexions et de réactualiser ces travaux puisque l’élection du Parti québécois est de plus en plus plausible et que celui-ci s’est engagé à faire aboutir le projet d’indépendance. Pour l’instant son discours porte encore bien davantage sur le référendum que sur l’indépendance elle-même. Les intentions restent vagues sur le contenu du Livre bleu et sur la gouverne de l’État provincial pour le faire muter en État d’un pays indépendant. Pour que cela advienne, il faut penser l’architecture institutionnelle du Québec indépendant. Un État indépendant n’exerce pas les mêmes pouvoirs qu’un État provincial.

L’indépendance consiste précisément à rapatrier des compétences nouvelles qui étaient exercées jusque-là par l’État fédéral. Comment allons-nous récupérer ces pouvoirs et surtout comment allons-nous les intégrer dans le cadre institutionnel d’un gouvernement provincial ? Comment opérationnaliser l’arrimage institutionnel des pouvoirs régaliens récupérés de l’État canadien ? Tout gouvernement responsable doit aborder ces questions bien avant la réalisation de l’indépendance et ne peut laisser au hasard et à l’improvisation la suite à donner à la décision de devenir un pays indépendant.

Bâtir un pays indépendant se prépare bien avant la prise du pouvoir et l’accession à l’indépendance. On l’a vu dans le passé lorsque le Parti québécois est arrivé au pouvoir, il a été submergé par la gestion au quotidien et les arbitrages sectoriels et il ne pouvait pas s’occuper de planifier le changement de statut politique et, surtout, il ne pouvait pas mettre ses orientations en œuvre pour mobiliser. Le référendisme en faisait surtout une question de modification des attitudes et des opinions. On aurait dû savoir qu’exercer le pouvoir, c’est gérer une succession de crises ce qui n’est pas très propice à des réflexions sereines sur le long terme. Ce n’est pas lorsqu’on est au pouvoir que ces réflexions stratégiques doivent se faire, mais lorsqu’on est dans l’opposition. Un projet de pays se pense longtemps d’avance.

Il faut aussi préparer d’éventuelles négociations avec l’État canadien et pour cela connaître l’état de la situation de l’exercice des pouvoirs fédéraux : ministères, effectifs, programmes de politiques, etc. On peut comprendre qu’il soit problématique pour un parti de piloter ce type de réflexion qui dépasse les enjeux conjoncturels. Les nécessités de la lutte partisane et les exigences électorales accaparent l’essentiel des énergies. Ce travail de recherche et d’analyse peut par contre se faire dans un groupe de réflexion non partisan qui dispose d’une plus grande liberté de pensée.

J’ai donc proposé au comité de rédaction de L’Action nationale de préparer une enquête sur les modalités de réalisation du Québec indépendant.

À cette fin j’ai constitué un groupe de travail réunissant des experts indépendantistes qui se sont engagés à produire entre septembre 2024 à juin 2025 des rapports d’une vingtaine de pages sur les principaux enjeux du transfert des compétences de l’État fédéral à l’État du Québec. Ces rapports seront publiés chaque mois comme dossier de la revue. Chaque mois, la revue organisera une rencontre-débat pour discuter de ces rapports avant leur publication.

Les pouvoirs régaliens qui nécessiteraient une prise en charge par l’État québécois et qui pourraient faire l’objet d’un dossier sont les suivants :

• la défense ;
• la politique étrangère ; les alliances, la reconnaissance internationale, l’ONU, l’ACDI ;
• la politique monétaire ;
• la sécurité du territoire, GRC, SCRS ;
• les institutions judiciaires : cour suprême, code criminel
• l’immigration
• les télécommunications, Radio-Canada, CRTC, ONF ;
• les transports : aéroports, port de Montréal, chemins de fer ;
• l’environnement ;
• l’assurance-emploi ;
• les Premières Nations ;
• poste, parcs et patrimoine Canada ;
• l’agriculture.

Chaque dossier comprendra un état des lieux du ministère fédéral responsable de cette compétence : ressources financières et humaines, gestion de programmes, organismes affiliés, etc ; un exposé sur les modalités de leur insertion dans le système institutionnel québécois et enfin des propositions sur les mandats et fonctions qui leurs seront attribués dans un Québec indépendant. Dans cette dernière section, il s’agit de proposer quelques pistes d’orientations ou des scénarios de politiques publiques pour chacun des domaines concernés. Chaque auteur sera libre de développer ses positions sur ces enjeux. Ce travail, évidemment, restera imparfait, mais le but de l’exercice est précisément d’amorcer une démarche systématique. Il est aussi une invitation à faire surgir un peu partout des foyers de réflexion qui feront voir et dessiner les contours de plus en plus précis de l’œuvre collective à réaliser. Il fera voir, espérons-le, ce que devrait être la feuille de route dès le jour 1 de l’accession au pouvoir.

Les principes directeurs de la succession d’État

Quel que soit le modèle d’accession à l’indépendance choisi, soit par l’élection d’une majorité de députés indépendantistes à l’Assemblée nationale, soit par un référendum, il reviendra à l’Assemblée nationale de voter la déclaration d’indépendance. Cette loi fondamentale pourra inclure une constitution provisoire qui se substituera à la constitution canadienne. Entre l’adoption de cette loi fondamentale et l’effectivité de l’indépendance, il y aura une période de transition pendant laquelle s’effectuera la succession d’État et l’élaboration d’une nouvelle constitution qui pourra être validée et adoptée par référendum si nécessaire.

Quels sont les principes qui doivent guider le remplacement de la souveraineté de l’État canadien par l’État du Québec ? Ces principes ont été débattus par les juristes lors des nombreuses accessions à l’indépendance des anciens États de l’Union soviétique et de la dissolution de la Yougoslavie. Ces règles s’inspirent de la Convention de Vienne adoptée en 1978 qui définit à l’article 2 b la succession d’État comme étant la substitution d’un État « successeur » à État « prédécesseur » dans la responsabilité des relations internationales d’un territoire. Les normes applicables en la matière ont été précisées dans la Convention de Vienne de 1983. Il faut toutefois préciser que cette convention n’a pas été ratifiée par les États. Dès lors, pour identifier les principes qui peuvent servir à baliser les questions que posent la succession d’État, il faut se référer aux règles coutumières qui se sont dégagées à travers les pratiques des États en matière de sécession.

Le Québec a déjà consenti à respecter les règles du droit international dans le rapport de la Commission nationale sur l’avenir du Québec déposé le 19 avril 1995 :

La création d’un nouvel État entraîne ce qu’il est convenu d’appeler, en droit intern|ational la succession d’État. La succession d’État signifie, dans un cas comme celui du Québec, que le nouvel État succède à l’État précédent en ce qui concerne les droits et obligations découlant du droit international sur son territoire. Ce principe est celui de la continuité. Le gouvernement du Québec a choisi de se conformer à cette pratique de la continuité des traités⁴.

En vertu de la règle selon laquelle qui peut le plus peut le moins, je postule que les acteurs se comporteront de façon rationnelle pour défendre leurs intérêts respectifs et minimiser les coûts d’un changement de régime politique. Il ne s’agit pas ici de nier la possibilité de réactions irrationnelles de la part des acteurs politiques, mais de proposer un modèle qui optimise les avantages réciproques qu’il y a à suivre les règles du droit international qui ont balisé ailleurs les changements de régime politique. Connaissant ce qui se fait habituellement, on peut toujours par la suite adapter les scénarios aux conditions réelles de ce changement. Je suppose donc que les États impliqués dans le processus de succession chercheront à privilégier la stabilité et la continuité des relations économiques. Cela dit, il ne s’agit pas de tomber dans l’angélisme, le Canada a maintes fois la preuve que la fourberie reste une composante essentielle de sa raison d’État.

Le principe de continuité des lois

Il faut assurer la continuité du droit interne jusqu’à l’adoption d’une constitution définitive qui remplacera le régime constitutionnel et juridique canadien. Ce principe permet d’éviter les vides juridiques jusqu’au remplacement des loi fédérales. Le nouvel État mettra en place graduellement un nouveau système juridique pour couvrir les champs d’action du gouvernement canadien. Durant ce laps de temps, les lois canadiennes continueront à être appliquées afin d’éviter que les citoyens subissent des inconvénients et obtiennent les services auxquels ils ont droit. On peut penser par exemple aux diverses prestations comme les pensions de vieillesse, l’assurance-emploi, les subventions au logement, les allocations familiales, etc. De même tous les citoyens conserveront la nationalité canadienne tant et aussi longtemps qu’ils le désirent puisque le Canada reconnaît le principe de la double nationalité.

Le principe de continuité des traités

Ce principe de continuité s’applique aussi sur la scène internationale aux traités, conventions et ententes internationales. Dans leur étude de 2001, Daniel Turp et Patrick Dumberry résument l’état du droit international concernant l’application de l’article 34 de la Convention de Vienne :

On constate qu’il y a une tendance en faveur de la règle de la continuité… cette tendance se manifeste pour certaines catégories de traités, et en particulier les traités territoriaux, les traités relatifs aux droits fondamentaux et les traités relatifs au désarmement et au contrôle des armements où le respect des droits acquis des individus et la volonté d’assumer une stabilité territoriale et internationale militent en faveur de la continuité des traités⁵.

Ce principe a déjà été reconnu par le Québec dans l’article 7 de l’avant-projet de loi sur la souveraineté déposé le 6 décembre 1994 : « Le Québec assume les obligations et jouit des droits contenus dans les traités auxquels le Canada est partie et dans les conventions auxquelles le Canada a adhéré, conformément aux règles du droit international⁶. » On faisait alors valoir que cet engagement du Québec à respecter les traités signés par le Canada pourrait favoriser la reconnaissance internationale du Québec par certains États en particulier ceux de l’Union européenne.

Cette volonté d’adhésion n’entraîne pas toutefois des effets automatiques ou systématiques. La règle veut que l’État successeur se soumette aux procédures d’admission prévues dans l’acte constitutif des organisations internationales.

Le respect de l’intégrité territoriale et des frontières

Lorsque le Québec accédera à l’indépendance, le droit canadien cessera de s’appliquer sur son territoire et sera remplacé par le droit international. Dans le cas des nouveaux pays indépendants, l’intangibilité des frontières est protégée par le principe de l’uti possidetis juris. C’est un principe aussi vieux que le droit romain et qui vise à éteindre des revendications de propriété territoriale en entérinant la situation de fait. Un groupe de juristes internationaux⁷ consultés a conclu à l’unanimité que l’intégrité du territoire du Québec indépendant prévaudrait sur les revendications de partition des anglophones, des autochtones ou de tout autre groupe en vertu du droit international et du droit constitutionnel canadien. Ils écrivent que « la communauté internationale a très fermement manifesté sa conviction qu’il y avait là une règle devant être respectée⁸. » Rien dans l’évolution récente du droit international n’a remis en cause cette règle.

De même dans son étude, l’éminent constitutionnaliste Henri Brun a soutenu qu’il n’y avait aucun argument de droit international ou de droit constitutionnel qui permettrait au Canada de conserver une partie du territoire du Québec et que l’accession à l’indépendance aurait plutôt pour effet, par application du droit international, d’accroître le territoire du Québec d’une mer territoriale de douze milles marins au large des côtes du golfe Saint-Laurent, des baies d’Hudson, James et d’Ungava et du détroit d’Hudson.

Le partage des actifs et de la dette

Cette question a été examinée par Geniève Burdeau et Malcolm Shaw dans le cadre de la Commission sur l’avenir politique et constitutionnel du Québec en 1992⁹. Ces spécialistes soutiennent que hormis les cas des indépendances réalisées dans le cadre de la décolonisation, dans les cas de sécession d’un territoire d’un État existant, la règle établie par le droit international stipule que les États prédécesseurs et successeurs doivent partager intégralement les actifs et les dettes. Toutefois à l’époque où ces avis ont été donnés, il n’y avait pas eu de cas comparable à celui du Québec d’un État membre d’un État fédéral qui ait accédé à l’indépendance de sorte que ces analyses procèdent par analogie avec les cas des États unitaires. Il est admis que le partage des actifs immobiliers se fasse sur la base de leur situation territoriale. Ainsi tous les biens du gouvernement fédéral situé à l’intérieur du territoire québécois deviendront propriété du gouvernement du Québec. Il n’en va pas de même pour les biens situés à l’extérieur du Québec dont le partage devra être négocié et faire l’objet d’une entente.

Le partage de la dette nationale de l’État prédécesseur

Cette question n’est pas clairement tranchée par le droit international, mais la présomption veut que l’État prédécesseur demeure entièrement responsable de sa dette publique. Comme il n’y a pas de règle précise en la matière, il doit y avoir une négociation et un accord entre les deux parties qui conviennent d’une répartition juste et équitable. Les critères utilisés pour effectuer cette répartition sont nombreux ; citons la proportion du territoire, la proportion de la population, la proportion des recettes fiscales,

la proportion du produit intérieur brut. Les deux premiers sont moins équitables que les deux derniers et ne devraient pas être retenus. La notion d’équité semble impliquer que c’est la capacité de payer de chacun des États qui doive servir de base de discussion. Le droit international ne prescrit pas de normes obligatoires ou de méthode d’évaluation pour traiter cette question. Quoi qu’il en soit, le Canada sera demandeur pour la négociation d’un traité établissant le partage de la dette parce qu’il est le seul responsable légal de la dette accumulée depuis 1867 et qu’en cas de désaccord il devrait assumer seul cette dette. Le Québec dispose à cet égard d’un atout stratégique qui conditionnera la recherche d’un accord respectant les intérêts des deux États. Il faut aussi considérer que le Canada n’a pas intérêt à faire des difficultés sur les modalités de partage, car il risquerait alors d’effrayer ses créanciers et de voir sa cote de crédit rétrogradée. La coutume établie par la pratique des successions d’État implique que la répartition des actifs et des dettes soit négociée entre les deux États concernés. Les critères choisis pour effectuer cette répartition doivent en principe éviter de bouleverser la richesse relative entre les des États ce qui implique un principe d’équité.

Ne connaissant pas la date de la proclamation de l’indépendance, il est impossible de prédire les conditions concrètes de sa réalisation. Chaque dossier devra donc s’appuyer sur la situation actuelle (2024) pour définir les paramètres empiriques qui étayeront l’analyse du transfert des ressources et des compétences. Il ne s’agit pas d’arriver à des conclusions définitives, mais de baliser des pistes de réflexion qui stimuleront la discussion afin de préparer les esprits au changement de régime politique.

Les crises qui se multiplient et ne cessent de détériorer le climat social et les conditions concrètes de la vie des Québécois ne sont pas des événements séparés. Elles forment un tout qui illustrent que le modèle provincial a terminé sa vie utile et que les solutions à inventer pour redresser la situation font converger le combat pour l’indépendance et l’invention des solutions inédites. Il faut envisager l’indépendance en travaillant à se donner les meilleurs principes et moyens d’exercer les pouvoirs de l’État nouveau. 

* Politologue.