Au cours des dernières années, deux mouvements citoyens consacrés à la réforme des institutions démocratiques ont été particulièrement actifs au Québec : celui favorable à une réforme du mode de scrutin pour le rendre en partie proportionnel, dont le Mouvement pour une démocratie nouvelle (MDN) est le principal représentant, et celui favorable à l’adoption d’une Constitution québécoise pouvant être élaborée par une assemblée constituante.
Bien qu’il s’agisse de deux mouvements distincts, il existe entre eux des liens évidents. De manière générale, ils sont tous les deux déterminés à améliorer la démocratie, dans un contexte où elle apparaît plus sclérosée que jamais. De manière plus précise, une des raisons mises de l’avant par des partisans de l’adoption d’une Constitution québécoise est que cela serait l’occasion de cristalliser un projet de réforme démocratique, pour reprendre l’expression du politologue Marc Chevrier (Chevrier, 2012, p. 289). Bien sûr, un des projets de réforme démocratique possible est la modification du mode de scrutin. Chevrier le mentionne d’ailleurs lorsqu’il évoque que la Constitution du Québec pourrait prescrire « les propriétés générales du mode de scrutin » (Chevrier, 2012, p. 324). Et le droit comparé nous confirme la pertinence de ces réflexions, puisqu’il nous apprend que ce sont les États ayant un mode de scrutin au moins en partie proportionnel qui ont tendance à mentionner ce mode de scrutin dans leurs constitutions (Seurot, 2015, p. 669).
Voilà pourquoi je vous propose un exposé portant à la fois sur la réforme du mode de scrutin et sur l’idée d’une Constitution québécoise. Si je devais formuler mon sujet sous forme de question je dirais : quelle place pour le mode de scrutin dans une future Constitution québécoise ?
Pour répondre à cette question, je vais aborder des notions théoriques essentielles à la compréhension de la suite de ma réflexion qui sera plus pratique : celle de Constitution matérielle et de Constitution formelle. Puis, j’aborderai les avantages d’inclure le mode de scrutin dans une Constitution québécoise formelle, les avantages de ne pas l’inclure et l’idée d’une troisième voie consistant à l’inclure en partie seulement. Pour ce faire, je vais puiser notamment dans les travaux de Laurent Seurot, un constitutionnaliste français qui a beaucoup travaillé sur la question des liens entre le mode de scrutin et la Constitution dans différents pays d’Europe.
Partie Préliminaire
La Constitution matérielle et la Constitution formelle : le fond et la forme
Lorsque l’on parle de l’idée d’une Constitution québécoise, il importe de différencier la notion de Constitution matérielle et celle de Constitution formelle. Une Constitution matérielle peut être définie comme un agrégat de textes écrits auxquels s’ajoutent des règles juridiques élaborées par les tribunaux et des règles politiques non écrites dont l’objet est constitutionnel, et donc relatif à l’exercice ou à la limitation du pouvoir politique. Cela signifie donc qu’une Constitution matérielle, le Québec en a déjà une. Elle est constituée notamment par diverses lois québécoises, comme la Loi sur l’Assemblée nationale et la Charte québécoise des droits, de conventions constitutionnelles, comme celle qui fait du chef du parti majoritaire le premier ministre, et d’articles de la Constitution canadienne propres au Québec. L’article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982 le reconnait d’ailleurs en précisant qu’« une législature a compétence exclusive pour modifier la constitution de sa province ». Et évidemment, parmi les lois ordinaires qui forment la Constitution matérielle québécoise se trouve la loi électorale qui encadre le mode de scrutin.
À l’opposé, la notion de Constitution formelle renvoie à l’idée d’un document écrit qui énonce les règles constitutionnelles fondamentales. Très souvent, une Constitution formelle porte le titre de « Constitution », a un caractère supralégislatif, en ce sens que les lois ordinaires non constitutionnelles doivent lui être conformes sous peine d’invalidité, et est dotée d’une certaine rigidité, autrement dit d’une formule d’amendement rendant sa modification plus complexe que celle d’une loi ordinaire. Vous l’aurez compris, le Québec ne possède pas une Constitution formelle.
S’il devait en adopter une, son contenu serait en grande partie celui de sa Constitution matérielle actuelle, à moins que l’adoption d’une Constitution formelle soit l’occasion de faire tabula rasa. À cet égard, il existe à mon avis trois hypothèses. Une hypothèse maximaliste, selon laquelle l’adoption d’une Constitution serait l’occasion de tout réformer en profondeur : le mode de scrutin, la Charte québécoise des droits, le régime, qui pourrait devenir présidentiel, le statut du Québec, fédéré, confédéré ou souverain, etc. Une hypothèse minimaliste, selon laquelle l’adoption d’une Constitution formelle ne serait que l’occasion de rassembler des lois qui existent déjà dans un même texte qui serait intitulé « Constitution ». Cette Constitution pourrait ne pas avoir de caractère supralégislatif, ni de formule d’amendement particulière. Autrement dit, elle changerait la forme du droit constitutionnel québécois, sans toucher à son fond. Enfin, selon une troisième hypothèse, qui est aussi une troisième voie mitoyenne, l’adoption d’une Constitution formelle serait l’occasion de codifier une partie de l’actuelle Constitution matérielle, mais aussi d’y apporter quelques modifications de fond, par exemple pour cristalliser un projet de réforme démocratique, telle la modification du mode de scrutin. Dans cette hypothèse, la Constitution québécoise formelle reprendrait au moins en partie des lois telles la Loi sur l’Assemblée nationale et la Loi électorale modifiées pour y inclure des dispositions relatives à un scrutin en partie proportionnel. Elle serait intitulée « Constitution », aurait un caractère supralégislatif et une formule d’amendement rendant plus complexe sa modification. Cette troisième hypothèse me semble la plus conforme à la culture politique québécoise.
Ceci me mène donc à l’idée d’inclure le mode de scrutin dans une Constitution québécoise formelle.
Partie I
Les principaux avantages d’inclure le mode de scrutin dans la Constitution formelle
Un des principaux avantages d’inclure le mode de scrutin dans un projet de Constitution québécoise formelle serait de rendre ce projet plus enthousiasmant. Si ce projet se limitait à codifier le droit actuel sans le modifier sur le fond, comme dans l’hypothèse minimaliste, il serait bien peu emballant. Les Québécois semblent déjà avoir un intérêt plus limité que jadis pour les questions constitutionnelles. Si en plus on leur propose une Constitution que ne changerait rien, on risque fort de voir son adoption se faire dans l’indifférence du grand public. Même si une telle Constitution devait ensuite connaître une certaine vigueur à la faveur d’interprétations judiciaires créatives ou d’un engouement de la part d’universitaires, sa genèse resterait marquée par l’indifférence du peuple ; comme c’est le cas pour la Charte québécoise des droits. C’est pourquoi il serait opportun, du point de vue des partisans d’une Constitution québécoise, que l’adoption de celle-ci soit l’occasion d’une réforme du mode de scrutin.
Un autre avantage d’inclure le mode de scrutin dans un projet de Constitution, cette fois pour les partisans de la proportionnelle, c’est que le processus d’élaboration d’une Constitution impliquerait probablement une large participation du public et de divers experts. Les scénarios varient d’un promoteur de l’idée d’une Constitution québécoise à l’autre, allant d’une commission parlementaire itinérante à une assemblée constituante élue au suffrage universel. Dans tous les cas, de nombreux citoyens et des experts jouent un rôle déterminant. Or, c’est exactement d’un savant mélange de participation citoyenne et d’expertise dont a besoin tout processus de modification du mode de scrutin. Profiter du processus constituant pour procéder à une telle modification serait donc logique.
L’autre avantage d’une constitutionnalisation du mode de scrutin est de stabiliser celui-ci. Par exemple, si on l’inclut dans une Constitution qui ne peut être modifiée que par un vote des deux tiers de l’Assemblée nationale, on diminue grandement les chances que ce mode de scrutin soit réformé trop fréquemment. Une telle stabilité dans le temps est importante, car elle permet au peuple de s’habituer à un mode de scrutin et éventuellement de se l’approprier. Surtout s’il s’agit d’un scrutin en partie ou totalement proportionnel, et de ce fait plus complexe pour le simple citoyen, cela est essentiel.
Enfin, exiger une forte majorité pour toute modification du mode de scrutin présente aussi l’avantage de réduire les risques qu’il soit manipulé par un parti à son avantage ; comme on a pu le craindre lorsque, pour élaborer la réforme du mode de scrutin, le gouvernement Trudeau a nommé un comité formé majoritairement de libéraux, avant de reculer sous la pression.
Comme quoi les avantages d’inclure le mode de scrutin dans la Constitution sont bien réels. Tout comme ceux de ne pas l’inclure.
Partie II
Les principaux avantages de ne pas inclure le mode de scrutin dans la Constitution formelle
Il existe aussi des avantages à ne pas constitutionnaliser un mode de scrutin, qui sont en fait l’envers de la médaille des avantages de le constitutionnaliser.
Prévoir le mode de scrutin dans un projet de Constitution est susceptible de rendre ce projet plus enthousiasmant, mais il risque aussi de le rendre plus controversé. C’est parce qu’ils ne s’entendaient pas sur le mode de scrutin des sénateurs que les membres de l’assemblée constituante italienne ont décidé de ne pas l’inclure dans la Constitution en 1947 (Seurot, 2015, p. 664). Surtout si le projet de Constitution doit être approuvé par référendum, il peut être opportun de ne pas y inclure d’éléments de contenu qui divisent.
L’idée de profiter de la large participation inhérente au processus constituant pour réformer le mode de scrutin semble logique. Elle passe sous silence le fait qu’une démarche de réforme du mode de scrutin demande beaucoup de temps. Or, dans le cadre d’un processus constituant, la question du mode de scrutin court le risque d’être noyée parmi une foule d’autres questions tout aussi complexes, tels la protection des droits fondamentaux, la séparation des pouvoirs, le régime politique, le statut du Québec, etc. Lors de la seconde assemblée constituante française de 1946, c’est pour aboutir le plus rapidement possible que la question du mode de scrutin n’a pas été traitée (Seurot, 2015, p. 665).
Le fait que la constitutionnalisation du mode de scrutin le rende plus difficile à modifier peut être vu comme un facteur de rigidité empêchant son évolution. Imaginons un mode de scrutin qui après une première élection s’avère complexe et fort impopulaire. S’il est constitutionnalisé et que la formule d’amendement constitutionnel exige un vote des deux tiers de l’Assemblée nationale, il suffira de 34 % des députés pour bloquer toute réforme, même si elle est souhaitée par une large majorité de 66 %. Sans parler du fait qu’il arrive qu’un mode de scrutin pertinent à une époque ne le soit plus par la suite. Pensons au système proportionnel irlandais adopté par rejet du système majoritaire britannique et pour assurer la représentation des protestants. Plusieurs années après, alors que le sentiment antibritannique avait diminué et que la question des protestants était devenue moins sensible, même un large consensus transpartisan pour revenir au scrutin majoritaire ne fut pas suffisant, en raison de la constitutionnalisation du mode de scrutin et de la lourdeur de la formule d’amendement constitutionnel (Seurot, 2015, p. 673).
L’ampleur de ce désavantage de constitutionnaliser le mode de scrutin dépend donc du degré de rigidité de la formule d’amendement. Il dépend aussi du degré de précision des dispositions constitutionnelles relatives au mode de scrutin. Ce qui nous amène à l’hypothèse d’une constitutionnalisation partielle du mode de scrutin.
Partie III
Les principaux avantages d’inclure partiellement le mode de scrutin dans la Constitution formelle
Comme l’indique Marc Chevrier, la Constitution du Québec pourrait prescrire « les propriétés générales du mode de scrutin » (Chevrier, 2012, p. 324). Selon moi, cela pourrait signifier que, dans le but d’éviter un débat diviseur et complexe ou le risque d’avoir besoin de réformer fréquemment un mode de scrutin constitutionnalisé, le Constituant pourrait se contenter d’un grand principe vague faisant consensus.
Au sujet du mode de scrutin, l’homme politique français Jean-Louis Bourlanges propose par exemple « que soit inscrit dans la Constitution un principe d’équilibre et d’équité du mode de représentation, dont le respect s’imposerait au législateur » (Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, 2007, p. 101). À mon avis, l’inscription d’un tel principe dans une Constitution serait problématique, car a priori il ne veut rien dire de précis. Il s’agirait donc d’un chèque en blanc aux juges ; et dans le cas du Québec, ultimement aux juges nommés par le fédéral qui pourraient invalider ou pas un mode de scrutin choisi par l’Assemblée nationale. Pour cette raison, l’inclusion d’un tel principe dans une Constitution québécoise formelle rendrait celle-ci moins consensuelle.
C’est un classique dès qu’il est question d’une Constitution québécoise : même si cette idée est souvent promue par des souverainistes ou des autonomistes, sa mise en œuvre risquerait de diminuer la souveraineté et donc l’autonomie du Parlement québécois aux dépens du pouvoir judiciaire. C’est pourquoi d’autres souverainistes, dont Josée Legault, sont très critiques face à cette éventualité (Legault, 1992). L’idée de se contenter d’un grand principe vague, sous prétexte de favoriser un consensus, doit donc être rejetée.
Une autre possibilité serait d’adopter une Constitution un peu plus précise concernant le mode de scrutin, mais pas trop. Il s’agirait par exemple d’y inscrire une référence au fait qu’il doit être au moins en partie proportionnel, sans toutefois y spécifier ses détails. Ainsi, elle serait à la fois assez précise pour ne pas constituer un chèque en blanc aux juges et assez vague pour laisser une marge de manœuvre au législateur. En même temps, cette marge de manœuvre serait peut-être trop vaste. Vu l’immense diversité des systèmes proportionnels, dire seulement qu’il sera « au moins en partie proportionnel » c’est dire bien peu de choses, car tout dépend de ses modalités.
Imaginons le scénario suivant : lors d’une campagne référendaire sur un projet de Constitution québécoise incluant le principe d’un mode de scrutin « au moins en partie proportionnel », dans le but d’être enfin représenté à l’Assemblée nationale Option nationale mobilise ses troupes pour le OUI qui l’emporte. Or, le lendemain de l’adoption de cette Constitution, le PQ, le PLQ, la CAQ et QS pourraient adopter un mode de scrutin partiellement proportionnel et l’exigence d’obtenir au moins 5 % des votes pour remporter un siège, excluant de ce fait ON de l’Assemblée nationale, et cela serait valide constitutionnellement. C’est pourquoi, à mon avis, une Constitution québécoise devrait inclure le principe d’un mode de scrutin « au moins en partie proportionnel » et en plus quelques modalités essentielles, dont le seuil minimal de votes permettant d’obtenir une représentation.
Enfin, une dernière possibilité consisterait à inclure dans la Constitution une référence non pas au mode de scrutin, mais à la procédure pour le modifier. Pour illustrer la pertinence de cette possibilité, imaginons un autre scénario de politique-fiction, ou d’anticipation. Le PQ, la CAQ et QS étant favorables à une réforme de mode de scrutin, la prochaine alternance au pouvoir devrait mener à la réalisation de cette réforme. Et on peut imaginer que le PLQ, qui est plutôt bien servi par le système actuel, ne s’y rallierait pas. Mais un jour ou l’autre, même avec une proportionnelle pure, il risquerait de revenir au pouvoir. Il pourrait alors être tenté de réformer à nouveau le mode de scrutin, ce qui rendrait le système instable, et, donc, difficile d’appropriation pour le peuple et susceptible d’être manipulé.
C’est pourquoi il pourrait être pertinent de préciser dans une Constitution une procédure ad hoc de modification du mode de scrutin, même si les détails de celui-ci n’étaient pas constitutionnalisés. On peut penser par exemple à exiger le dépôt d’un avis du DGEQ avant l’adoption d’une réforme du mode de scrutin, ou encore une application de la réforme non pas à l’élection suivant son adoption, mais à celle d’après. Cela serait de nature à diminuer les risques de manipulation, sans rendre trop difficile une réforme, comme le ferait l’exigence d’une majorité qualifiée. Seul bémol, cela pourrait empêcher une modification du mode de scrutin visant la prochaine élection, même s’il existait un assez large consensus transpartisan. D’où cette ultime possibilité, inspirée de la Constitution grecque : une procédure de modification du mode de scrutin prévoyant qu’une réforme ne s’applique pas lors de l’élection suivante, sauf si elle est approuvée par une majorité qualifiée (Seurot, 2015, p. 678).
Alors voilà en quelques mots les deux options qui me semblent les plus appropriées : inclure dans une Constitution québécoise formelle le principe d’un scrutin « au moins en partie proportionnel », avec peut-être quelques modalités dont le seuil minimal de votes pour être représenté, et prévoir une procédure ad hoc de modification du mode de scrutin.
Je pense sincèrement que si le mouvement citoyen en faveur d’une réforme du mode de scrutin et celui en faveur de l’adoption d’une Constitution québécoise se rallient à ces options, ou à d’autres, similaires, allant dans le même sens, ils pourront converger et ainsi avoir plus de chances d’atteindre leur but commun : améliorer la démocratie québécoise et la mettre plus que jamais au service du peuple.
Bibliographie sélective
Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, « Une Ve République plus démocratique », 2007.
Marc Chevrier, La République québécoise, Montréal, Boréal, 2012.
Josée Legault « Les dangers d’une Charte des droits enchâssée pour un Québec indépendant » Philosophiques, vol. 19, no 2, 1992, p. 145-155.
Laurent Seurot, « Faut-il constitutionnaliser le mode de scrutin aux élections législatives ? », Revue française de droit constitutionnel 2015/3 (No 103), p. 657-678.
